做好政府融资平台参与PPP的大文章

发布日期：2015-09-21来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 来源：上海证券报

　　 作者系尔升金服(为信财富网)创始人

　　 2013 年《全国政府性债务审计结果》显示，地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元，负有担保责任的债务26655.77 亿元，可能承担一定救助责任的债务43393.72 亿元。一时间，这一系列庞大的数字使得“政府性债务危机一触即发”的言论充斥着人们的眼球，但实际上是过分担心。因为从债务资金投向看，主要用于基础设施 建设和公益性项目，较好地保障了地方经济社会发展的资金需要，推动了民生改善和社会事业发展，而且大多有经营收入作为偿债来源。因此，与西方国家债务多为 消费型债务、将债务用来补贴居民收入和福利不同，中国政府债务尤其是地方债多为投资型债务，大多投向了基础设施建设和民生领域，这些投资在将来或成为我国 经济进一步发展的基础。

　　 　 　但是，根据审计结果，省市县三级政府负有偿债责任的债务余额年均增长19.97%，地方政府债务增长仍然过快，风险防范不可掉以轻心。为此，2014年 修订《预算法》，允许省一级政府在国务院限定的条件内发行一定额度的债券且只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。2014国发43号文规定，市 县级政府确需举借债务的可通过省一级政府举借，同时推广PPP模式鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运 营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。政府不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。

　　 同时，剥离地方融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。这 给了融资平台公司当头一棒，因为大多数平台公司的职能只有为政府融资这一项而已，一旦剥离政府融资职能，平台公司将面临要么倒闭，要么职能转型。事实上， 政府融资平台的存在是有其历史原因的，由于长期的财权上收、事权下放，地方政府为了履行社会公共服务职能在建设基础设施等民生工程时需要大量的资金支持， 而地方财政无法负担又被限制发债。因此，设立地方融资平台承担政府融资功能以筹集资金展开工作。这是根本性的制度问题，在这一问题得到根本解决之前，融资 平台还是会存在，因此地方融资平台公司只能转型。

　　 然而，历史留存的大量平台债务问题无法立即得到解决，融资平台又有大量的在建项目需要资金支持。为了保证存续项目的顺利完成，2015年5月11日国务院办公厅发布40号文，要 求银行业金融机构对2014年12月31号以前已签订合同并放款的融资平台在建项目要继续提供贷款以确保项目的顺利完成。要求地方政府对银行贷款无法满足 资金需求，适宜采用PPP模式的优先采用PPP模式；确无其他资金来源又暂不宜采用PPP模式的，由政府债券形式解决。40号文的出台有效地解决了融资平台在建项目的融资出路问题，保证了存量项目的顺利完成以服务于民生建设。

　　 那么，既然要转型，对于今后新增的项目，地方融资平台的出路在哪？

　　 财政部关于43号文的答记者问中指出：对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，规范后主要有三个渠道：

　　一 是对商业房地产开发等经营性项目，要与政府脱钩，完全推向市场，债务转化为一般企业债务；二是对供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的公益性项目， 要积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定，承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任； 三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性项目，由政府发行债券融资。 平台公司要么进行市场化改革，要么作为社会资本参与PPP项目，但是本身都是国有资本背景的，就被排除在社会资本这一概念之外了。

　　 于是，2015年国办发42号文为地方融资平台的出路做了更进一步的规定，政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，同时建立投资、补贴和价格的协同机制，为社会资本获得合理回报创造条件。实 行阳光化运作，保障公众的知情权。最重要的是，在融资平台承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职 能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。这一规定扩大了财政部此前对“社会资本”的定义，给地方融资平台指明了生路。

　　 　 　这一规定不仅救活了融资平台自身，也有效改变了当前PPP模式的发展困境。截至当前，省市级地方政府共推出总额约为 2 万亿元的 PPP 项目，签约的项目约为 3350 亿元，仅占总额的 1/6。由于PPP投向的是公益性或半公益性的基础设施建设项目，给民营资本带来的收益并不丰厚，对民营资本的吸引力自然就不够。且PPP项目周期长、投 资金额大，使得多数财力雄厚的民营资本不愿涉足PPP项目。

　　 没有了政府作为靠山的融资平台何以满足巨额的资金需求呢？目前看来有两种较好的方法：

　　一是债务性融资，主要包括发行企业债、银行贷款、信托贷款、债权转让等；二是资产证券化融资，主要是指资产收益权转让形式。 　 　由于民营资本对投资PPP的热度并不高，融资平台向民营资本不论是负债融资还是资产证券化融资都不会有效募集到可观的资金，而老百姓的闲散资本总量非常 乐观并且更具持续性，但是相对分散、缺乏相应的投资渠道投向PPP项目。这在以往，社会闲散资金是很难快速聚集的，而在互联网技术高度发达的今天，这一切 都成为可能。互联网的发展方便了人们的投资理财行为，大数据和信息透明促进了互联网金融的蓬勃。

　　 P2G平台就是搭建社会闲散资本参与PPP项目的桥梁。融 资平台公司可以将之前项目产生的对政府债权以及其他资产收益权，通过P2G平台进行转让获得转让价款，到期后回购转让的债权或者资产收益权，藉此可以有效 地盘活资金流。同时，P2G平台根据国家规定建立了公开透明的资金运营机制，方便公众监督，有效改变了之前资金运营效率不高的局面，大大提升了资金的利用 率。

　　 地方融资平台通过P2G平台融资参与PPP项目的优点主要有三点：

　　 第一，可有效集聚社会闲散资本，举全国之力支持社会基础设施建设。地 方融资平台作为PPP项目的社会资本一方承担着社会基础设施建设的职责，而一个项目动辄千万甚至过亿的资金需求使得融资平台本身的资金量不足以支撑，因此 必须通过融资的方式筹集资金。P2G平台通过撮合地方融资平台与投资者成交，为融资平台募集所需资金，从而达到民间资本支持社会基础设施建设，造福于民的 目标。

　　 第二，为百姓提供了一个安全平民化的投资渠道。随 着经济的不断发展，社会物质财富急剧增加，人们对于投资理财的愿望越来越强烈，但是当下的投资理财产品几乎都是数十万起投，这将很多中小投资者无情地挡在 了门外，而他们是最需要实现财富增值的人。P2G平台对接政信项目且常有国企进行担保，本身投资风险就相对较低。预期收益一般能达到8%-10%左右，比 同期银行理财产品都要高，是老百姓小额起点投资的最佳选择。

　　 第三，能带动我国金融资产结构的优化。长 时间以来，我国的金融资产以银行资产占绝对主导地位，占比达六成以上。而股票、债券等证券类资产占比一直较低，其中债券类资产比例最小。相比之下，美国等 金融市场成熟国家的金融资产以股票、债券等证券类资产占比较大，银行资产相对较少。这说明我国直接融资的比例还是偏少，金融资产结构相对不合理。P2G平 台的存在让中小投资者都能参与直接融资，能大大提升直接融资比例。从长远来看，有利于优化我国金融资产结构。

　　 总之，在未来很长一段时间内，通过P2G平台融资以社会资本身份参与PPP项目将成为地方融资平台转型后融资的主流模式。

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