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推广应用PPP模式力戒只求短期功利

发布日期:2017-10-09来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   推广应用PPP模式的核心,是要建立政府与社会资本之间利益共享、风险共担的长期可持续合作伙伴关系,吸引社会资本参与大型基础设施和社会事业项目建设,推动深化投融资体制改革。目前全国推广应用PPP模式,出现两种倾向,一是将本来应该交由市场运作的商业化项目以PPP模式进行包装运作,导致地方政府过度地参与到市场化项目的投资、融资、建设和运营等具体活动;二是本来应该由当地政府承担责任或者在当地政府的监督引导下,由当地平台机构来运作的项目,则选择通过PPP模式引入社会资本来运作,成为地方政府回避责任的一种工具。这些倾向与党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定精神不符,并使得PPP模式得以过分滥用,根本原因在于各地推广应用PPP模式过分强调短期功利性目标的实现。

   一、将PPP模式作为化解存量债务风险的工具

   我国从2013年底开始推广运用PPP模式,其初始动因就是要化解各级地方政府集聚的大量存量债务。由于体制机制的原因,我国各级政府成立了各种类型的投融资平台公司,这些机构名称上是按照《中华人民共和国公司法》的要求设立的具有现代企业制度特征的公司制企业,但本质上并不是独立的公司。这些机构实质上在履行为地方政府进行融资的功能。根据《中华人民共和国预算法》等法律法规规定,地方政府不能成为向银行进行负债融资的主体。根据《中华人民共和国担保法》等规定,地方政府不仅不能进行负债融资,而且不能为融资提供担保。但是,地方政府面临着为基础设施和社会事业投资项目筹集资金的巨大压力,必须寻找可行的解决渠道。

   为了解决地方政府的融资困境,各地普遍通过设立投融资平台公司的方式,将各种非经营性项目包装成经营性项目,以平台公司的名义进行运作。银行不可以向当地政府贷款,但可以向当地政府成立的投融资平台公司进行贷款,并受到银行的普遍支持。银行普遍存在信贷资金宽裕,因此非常愿意为具有地方政府信用背书的平台公司项目提供贷款。于是通过这种变通性操作,极大地拓展了各地政府的融资能力。但是,就本质而言,无论如何进行项目包装,非经营性项目本身都不可能具备偿还银行贷款本金和利息的能力,项目贷款的偿还义务本质上仍由当地政府来承担。地方政府通过税收、土地财政等方式来筹集资金偿还银行贷款。所以,投融资平台公司形成的企业债务,本质上是地方政府的债务,或者是地方政府的或有负债。通过这种操作,名义上地方政府没有负债,但实际上地方政府的隐蔽性负债急剧上升,这种状况如果处理不当,就很容易产生类似美国次债危机那样的金融风险,甚至可能暴发系统性的金融危机,将对我国经济社会持续健康发展产生颠覆性的破坏作用。

   为了应对这种情况,国家审计部门对全国各地截至2013年6月底的地方债务进行了审计。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)要求,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。财政部《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》(财预〔2014〕351号)要求,地方各级政府要认真甄别筛选融资平台公司存量项目。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)要求,积极运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)等方式,将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目,引入社会资本参与改造和运营,将政府性债务转换为非政府性债务,减轻地方政府的债务压力。因此,解决地方政府存量债务问题,化解当前地方政府偿还债务压力,是我国推广应用PPP模式的直接动因。

   二、将PPP作为地方政府融资的新工具

   《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)要求剥离地方政府投融资平台公司替当地政府进行融资的功能,尤其强调地方政府不得再继续以融资平台公司为载体进行负债融资,同时要求推广使用政府和社会资本合作(PPP)模式,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)进一步要求推广使用政府和社会资本合作模式。《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)要求尽快形成有利于促进政府和社会资本合作模式发展的制度体系,由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报。这样以来,PPP模式就成为在剥离地方平台公司融资功能的新形势下,地方政府为基础设施和社会事业建设项目筹集资金的一种现实可行的选择方式,这是全国各地积极推动运用PPP模式的重要内在动因。

   适用PPP模式的基础设施项目具有投资规模大,建设周期长,投资回报慢等特点。一个完整的PPP交易结构,应该包括项目设计、融资、建设、运营、维护、移交等项目周期不同环节的各项活动,是一种结构复杂的项目运作模式。其中,融资只是项目运作众多环节中的一个环节。过分强调把PPP作为筹集资金的一种工具,由于不考虑其他环节的合理安排,就会潜伏各种风险和不确定性,使得项目的运作难以构建一个具有长期可持续性的框架结构体系,并在PPP项目未来长期的运营中产生各种风险,体现了鲜明的短期功利性特征。

   三、地方政府没有做好真正接受PPP理念的心理准备

   我国在推进基础设施投融资体制改革的过程中, BOT模式的引入先于PPP。BOT就其字面含义而言,主要强调的是项目能否建成(Build)、能否进行有效运营(Operate)、能否顺利移交(Transfer),强调的是项目周期不同阶段的具体活动,PPP则强调在合作主体之间能否构建一个具有可持续性的合作伙伴关系(Partnership)。如果在BOT的项目运作结构设计中充分考虑了有关参与各方的权利义务关系、风险和利益分担机制、构建了具有可持续合作伙伴关系的项目架构,那么这样的BOT就是PPP。否则,如果在BOT运作结构设计中,仅考虑项目运作各阶段的活动,而不考虑这些活动背后所蕴藏的各种关系如何建立,BOT项目的未来实施就可能带来一系列的风险和不确定性,导致项目运作失败,这就是PPP所竭力避免的。

   我国当前处于经济转轨时期,受到体制机制及地方政府任期责任考核等多种因素的影响,难以苛求各有关部门关注长期可持续发展问题。在基础设施和社会事业投资建设领域,各级政府部门事实上更愿意接受的是传统的BOT理念,而不是PPP理念。也就是说,人们实际上所关注的是各种基础设施及公共事业项目在本届政府任期内能否建成(B)、能否顺利运营(O),至于项目各方的权利义务关系如何进行妥善处理,工程贷款的本金和利息能否按期偿还,风险如何分担,如何在项目生命周期未来20甚至是30年的漫长时间内维持具有可持续性的合作伙伴关系,诸如此类的问题往往并不愿意认真研究和对待,而更愿意把各种潜在的问题、矛盾和风险留给未来,留给继任者。

   过去几年全国各地普遍采用BT模式来运作基础设施和社会事业项目,这种模式的突出特点,就是由项目施工单位利用自有资金或通过银行贷款融资等方式筹集项目建设资金,通过招投标等途径获得当地政府的项目建设施工合同,对项目进行工程建设并获利。项目完工后根据工程造价及一定的回报水平,把项目转交给当地政府,这种建设和移交(BT)的模式,显然是属于BOT系列模式的类型之一。但是,BT模式不属于PPP模式的范畴,因为BT模式没有构筑一个当地政府和项目实施主体之间的长期合作伙伴关系。项目建成后,施工单位按照一定的对价将工程转交给地方政府,同时移交过去的还有项目运营期的各种风险,贷款本金和利息的偿还责任以及其他各种责任和义务,并最终由当地政府来承担。这种模式不利于当地政府规避项目实施阶段的各种风险,但是却得到了各地政府的热烈响应和广泛应用,就是因为各级政府对项目未来长期可能面临的各种风险,并不特别予以关注。人们关注的是一种短平快的项目建设活动,关注项目能否建成,而不关注项目本身可能蕴含的各种风险。对于施工单位而言,关注的也是他们能否获得工程建设的承包合同,至于工程建设后如何运营、如何规避长期风险则不是施工单位所关注的。BT模式在我国的广泛使用,是我国各级地方政府还没有做好接受PPP理念心理准备的重要例证。

   《中共中央关于全面深化改革的决定》明确提出,要建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。将PPP理念真正落到实处,而不是沦为解决眼前短期问题的权宜之计,需要进行系统化的体制机制改革,让PPP模式所倡导的项目运作理念在我国真正落地。

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