我国垃圾处理领域PPP发展及其改革方向探讨

发布日期：2015-01-07来源：bhi_研究参考编辑：李香玉

[摘要]

　　我国垃圾焚烧领域PPP推进现状

　　据E20研究院不完全统计，2013年全国已有295个生活垃圾处理新建项目，比2012年增长36%;生活垃圾处理市场投资总规模达603.68亿元，比2012年增长42%;单个生活垃圾处理项目平均投资规模2.05亿元，比2012年增长4.13%。

　　如果将生活垃圾处理市场划分为卫生填埋、焚烧和餐厨垃圾三个细分领域，则焚烧项目在2013年依然是市场主角。焚烧项目数量接近一半，投资规模更占全年生活垃圾处理项目市场总投资的78.57%;同期，卫生填埋项目数量和投资规模的占比分别为37.84%和15.86%，市场投资重心依然明显集中于焚烧项目。

　　从2002年起，垃圾焚烧项目采用BOT的特许经营模式开始在原建设部的主导下逐步出现，至今，已成为垃圾焚烧项目最主要的建设方式之一。根据住建部最新数据显示，截至2013年9月份，全国投入运行的生活垃圾焚烧发电厂约159 座、总处理规模14.5万吨。仅从数据来看，光大国际、桑德环境等15家BOT企业的焚烧发电项目数量市场占比66.7%，能力市场占比78.1%。即仅这15家企业就占据了2/3以上的垃圾焚烧市场。

　　从上述数据以及行业的普遍认知来看，在垃圾焚烧领域采用BOT模式实现特许经营和PPP的改革本身是适当的，也为政府、投资人和金融机构所广泛接受。但是，垃圾焚烧领域PPP改革进行的12年来，在以下方面尚存在问题。

　　一是原建设部2003年的特许经营条例中对于授权选择投资商应采用公开招标竞争选择的要求并未得到完全落实，相当一部分项目招标程序不完善、过程不透明;二是在BOT项目中，地方政府过于看重获得较低的垃圾焚烧处理支付价格，据E20的统计数据，特许经营的项目的垃圾焚烧处理费每吨平均在60～80元，而政府自建项目的垃圾焚烧处理费却平均在120～150元，低价带来低质的风险;三是在某些BOT项目中，存在由于低价压力或者竞争不充分选择的不良投资商带来运行不畅或者环保排放不达标的情况;四是某些地方政府缺乏契约精神，拖欠费用情况严重;五是邻避现象日趋严重，近期连续在杭州、惠州和湘潭爆发了群众聚集事件，包括政府自建项目和BOT项目，凸显百姓对垃圾焚烧的不信任态度。

　　垃圾处理领域PPP改革方向

　　垃圾焚烧领域以BOT为基础继续强化PPP

　　一是提高政府契约性素质和垃圾处理费的经费保障。垃圾焚烧领域进入良性运行，需要以足够覆盖合格环保排放的垃圾处理费和政府提高履约信用为基础。对此，财政部主导的PPP中心的建立，首先应在这方面能够有所促进，保证各地PPP中心对于政府的经费列支和支付保障具有一定的约束和促进能力。

　　二是建立公平公开的竞争环境。政府通过政策、经济等手段的引导，实现在特许经营招商阶段的公平公开竞争，推动形成优胜劣汰的市场环境，促进企业的成长。对此，虽然原建设部在2003年出台的特许经营条例中就有所要求，但各地实际落实情况不一，未来希望财政部的PPP中心所提到的政府采购管理中能够对特许经营招商予以规范。

　　三是落实监管措施，严格排放标准，加强信息公开，推动公众参与，缓解垃圾焚烧引发的邻避现象。解决垃圾焚烧引发的邻避现象，一方面需要政府加强信息公开，强化公众前期参与;另一方面，需要政府切实履行监管职责，约束企业严格做到环保排放。同时，E20研究院所提出的蓝色焚烧厂，是联合各家排名靠前的垃圾焚烧企业尝试率先建设高于国家现行环保排放标准的垃圾焚烧厂，也为解决垃圾焚烧邻避现象提供了思路参考。重参与、严监管、高标准，是破除邻避现象的关键之路。

　　垃圾收运领域逐步深化PPP

　　当前，垃圾焚烧BOT竞争激烈，部分涉及垃圾焚烧的环保企业，都在激烈的竞争中希望扩展机会，向前端的垃圾收运方面发展。

　　其一，在清扫方面的改革，加强对前期选择和后期监管的力度。与后端垃圾处置相关的环卫服务包括清扫保洁、垃圾清运两个主要方面，对于清扫方面的外包服务，近期更受到鼓励而逐渐被推广，主要模式是将一定范围内的路面交给民营公司来负责，比如深圳每年有20亿～30亿元这样类似的外包服务，而徐州从20世纪90 年代就有了这样的尝试，至今公开招标的保洁面积达到了231万平米，很多民营物业公司参与其中。清扫保洁技术含量不高，一般的物业公司，或者制造清扫车辆的厂家都有机会参与。理论上来分析，保洁服务适合简单的委托运营，也可以由承包方购置车辆(需要相对稳定和长期的合同)采取投资运营的方式来承包某部分道路，而这其中，也可以引入融资租赁的金融工具。

　　与之类似的，还有些环卫系统的其他细节服务，比如绿化、消杀、公园管理、公共设施维护等，都与清扫保洁有类似的特点，可以相对简单地通过委托运营的方式来选择合格的服务提供商。正如其他的 PPP方式一样，选择本身的公开竞争和科学公平的评估，以及对服务质量的追踪和后评价，对最终保证服务效果都至关重要。可以说，在这类相对简单的委托运营服务外包中，政府在前期选择和后期监管的力度，决定了项目是否能成功。

　　其二，在清运方面涉及狭义PPP模式。比清扫服务更复杂的是垃圾清运方面的PPP改革。这是因为清运系统涉及垃圾转运站的建设和运营，也涉及扰民、清洁消毒等更复杂的问题。采取委托运营的方式，将政府已经建设好的垃圾收运站和车辆设施交第三方运营，是不考虑融资目的的一种选择，目前国内还鲜有案例。如果涉及融资功能，还可以由政府负责垃圾收运站的建设，并以零租金租赁给第三方使用，并让第三方负责车辆设备的采购和使用，这种方式比BOT更适合在垃圾清运方面的特性。更重要的是，国内像湖南万容公司这样着力于通过垃圾衍生燃料(RDF)实现垃圾资源化的企业，更看重通过PPP方式介入前段清运系统，实现介入垃圾分类的机会，因为只有整合上游才能在下游实现更好的收益。目前，垃圾分类一直停留在政府公益性工程的层面上，投入不小而收效甚微，究其原因，就是没有建立良好的商业机制，而国民素质的提高又需假以时日。生产RDF资源化的垃圾处理企业介入垃圾分类，可以在商业模式上形成循环，万容公司在这方面正在进行尝试。

　　其三，有机垃圾的收集。已经取得PPP方面突破的是城市有机垃圾的收集和处理。在处理端的市场化项目一般都采取BOT方式，但是由于有机垃圾的收集有其特殊性(餐厨、厨余等)，在广东等部分餐厨项目上，第三方有时会选择与地方政府成立合资公司的方式介入上述项目来解决收集系统的效率问题，从而谋求后端收益。

　　总结

　　就目前国内普遍情况来看，被资本市场完全认可，操作模式也相对成熟的固废领域市场化项目，还是垃圾焚烧领域的BOT项目;在该领域，商务模式虽然成熟，但在政府信用和监管等方面还存在需要完善的空间。同时，模仿其模式建设的餐厨处置厂BOT项目，目前都或多或少碰到运营困难的问题，成功运营的并不是太多;而在前端收运部分，清扫的委托运营比较成熟也较易推广，可以料见将获得更大的普及;最有意义也是最困难的是垃圾收运、垃圾分类和有机垃圾收集这三个方面的 PPP改革，需要更复杂的结构，更合理的商业模式设计，还有更成熟的产业主体的参与，笔者认为本着狭义PPP的基本逻辑，可以在这方面有所促进。

　　PPP 虽然不应该被神化为万能药，但通过提高专业化外包比例、加强政府契约性素质以及合理设计风险和收益的分担机制等努力，在清扫收运等环卫行业PPP改革必然为这个行业注入新的活力，而财政部和住建部即将联合发布的《关于在城市市政公用领域推广和规范政府与社会力量合作的指导意见》，必将对此有所促进。

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