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贾康:借鉴国际经验 尽快研究出台中国PPP会计准则

发布日期:2017-07-04来源:上海证券报·中国证券网(上海)编辑:邵慧平

[摘要]

  PPP的负债风险必然是以某种方式由合作伙伴各方共同承担,其资产所有权或运营权虽可以阶段性地归属于一方,但并不能否定整体上这种负债风险共担的性质。所以,关键问题在于如何把各种PPP具体模式的负债风险共担机制尽可能合理化、可操作化。

  鉴于我国在推广运用PPP模式过程中曾出现“明股实债、回购安排”,以及地方政府违规违法担保等问题,从长效机制建设视角考虑,建议借鉴国际经验,尽快研究出台我国的PPP会计准则,将PPP固定资产及相关负债记入公共部门的资产负债表。

  未来有适当时机修法时,可考虑明确PPP作为地方政府举债渠道之一的法律地位,那么无论是出台PPP会计准则,还是把PPP项下资产负债适当纳入政府资产负债表,都会与法律规则体系相匹配了。

  英国是国际上运用PPP模式较为成功的国家,也是最早针对PPP制定专门会计准则的国家。虽然英国的PPP会计准则(FRS 5A)曾被其他国家当成制定相关会计政策时的参照物,但其自身也有缺陷,即PPP固定资产因“漏记”而成为“孤儿资产”。后来随着国际财务报告解释委员会制定的《服务特许协议第12号解释》(IFRIC12)与国际公共部门会计准则委员会制定的《服务特许协议:授予方—第32号》(IPSAS32)的相继出台,PPP项目资产负债才有了国际性的会计处理指南。一则,由于IFRIC12与IPSAS32之间是“镜像互补”关系,所以从设计层面堵住了PPP“孤儿资产”的漏洞。二则,由于IPSAS32规定PPP固定资产及其负债均应记入公共部门的资产负债表,所以从制度层面封住了公共部门利用PPP隐藏债务的可能性,降低了公共部门利用PPP进行表外融资的冲动。

  鉴于我国在推广运用PPP模式过程中曾出现“明股实债、回购安排”,以及地方政府违规违法担保等问题,同时基于PPP的理论分析可引出其为政府、企业合作中共同融资负债的认知,从长效机制建设视角作战略方针层面的考虑和选择,我们建议借鉴国际经验,尽快研究出台我国的PPP会计准则,将PPP固定资产及相关负债记入公共部门的资产负债表。当然,此举意味着原则上明确PPP也是政府的举债渠道之一,规范地方政府的融资行为,便不再是强调防止其利用PPP“隐匿”债务,而是应以合理的资产负债通盘安排,把PPP规范地纳入公共部门负债与相关风险的表内管理,以更好地使PPP机制兴利防弊。我国的相关法律法规,需要依此思路框架考虑未来的优化修订。

  PPP会计制度的国际发展概况

  2006年之前:只有少数国家制定了专门的PPP会计政策

  PPP不仅涉及基础设施的设计、融资、建设、拥有、运营等多个环节,还涉及有关风险、收益在公共部门与私人部门之间的分担及共享等问题,这些环节和问题的叠加不仅增加了PPP合同履行中的变数,还使PPP项目固定资产(以下简称PPP资产)的会计处理比较复杂。由于公共部门与私人部门在对PPP资产进行会计处理时,往往边界不够清晰,因此过去在国家层面或国际层面鲜有PPP会计指南出台。在2006年国际财务报告解释委员会(IFRIC)颁布《服务特许协议第12号解释》(IFRIC 12)之前,英国是国际上少数专门制定PPP会计政策的国家之一。在PPP /PFI资产是否记入政府部门资产负债表的问题上,英国会计准则委员会(ASB)的倾向性要比英国财政部大。1997年9月,为了指导和规范公共部门对PPP资产进行会计处理,英国财政部的一个专门工作组受托拟定了《PFI技术说明第1号:如何对PFI交易进行会计处理》(PFI TN1)。1998年9月, ASB对其已颁布实施的《财务报告准则第5号——交易实质的报告》(FRS 5)进行了修订,明确了PFI及类似合同的会计处理方法,具体规定可见《FRS 5修正条款——PFI及类似合同》(FRS 5A)。在对PPP /PFI资产进行会计处理时,FRS 5A遵循的基本原则是:“如果合作一方当事人享有设施资产带来的收益,并承担与之对应的风险,那么该当事人就拥有设施资产。”随后,英国财政部于1999年6月对PFI TN1也进行了修订,即形成了被称之为TTN1R的指导性文件。尽管在对PPP/PFI资产进行会计处理时,TTN1R和FRS 5A存在着一定的差异,但两者都采用了“风险报酬法”,即“在PPP模式下,谁承担了主要风险,并获得了与之对应的报酬,PPP/PFI资产就记入谁的资产负债表”。

  相对于英国,在这一时期的绝大数国家仍沿用各自既有的会计准则或政策来处理PPP资产入账问题。但同时也有部分国家,如澳大利亚、新西兰等参考了FRS 5A或以其为基础拟定了本国的PPP会计政策。

  2006年至2011年: IFRIC12的颁布与相关国家(国际机构)PPP会计准则的酝酿与出台

  虽然当PPP项目采用政府付费机制时,“风险报酬法”基本可以反映PPP交易的实质,但当PPP采用“混合”付费机制如,前期为政府付费,后期为使用者付费时, “风险报酬法”会遇到PPP会计处理上的一些难题。另外,在“风险报酬法”下,还可能存在如下的问题:当一方认为PPP项目的风险及收益已经转移至合作的另一方,而另一方并不一定认为如此时,会导致“孤儿资产”问题的出现,即PPP资产不被记录在任何一方的资产负债表上。为了弥补“风险报酬法”存在的不足,相关国际机构在设计PPP会计制度时,则采用了另一种方式,即“控制法”。2006年11月,国际会计准则委员会(IASB)下属的国际财务报告解释委员会(IFRIC)发布了IFRIC 12。IFRIC 12是针对服务特许协议中私人部门制定的会计指南。IFRIC 12在对PPP进行会计处理时,采用的是“控制法”,即如果服务特许协议满足下列两个条件:一是在服务内容的确定、服务对象的选择,以及服务价格的调整等方面,授予方能对运营方实施“控制”或“监管”;二是在服务特许协议结束时,授予方能通过所有权、受益权或其他方式“控制”项目设施的重大剩余权益,那么PPP资产不确认为运营方的不动产、厂房、设备等,因为设施资产的使用控制权并没有转让给运营方,运营方只是依据协议规定,以授予方的名义运用设施提供公共服务(简称“双控测试条件”)。同时,运营方在服务特许协议项下获得的合同对价,应按公允价值确认为“金融资产”或“无形资产”。

  在IFRIC 12公布后,一些国家开始以其为蓝本着手对本国的PPP会计政策进行修改和制定。其中,最值得一提的是英国PPP会计政策的变化。

  2007年3月,英国政府做出了将公共部门会计“锚定物”由英国公认会计准则转变为国际财务报告准则的决定。按照原计划,该决定自2008/2009年度开始实施,而实际上则推后了一年,主要是由于IFRS框架下的PPP会计制度不完善所致。同时,两套会计准则之间的“切换”还有大量的衔接工作需要做。由于IFRIC 12只是针对私人部门制定的PPP会计指南,而对公共部门如何将PPP资产入账, IFRS并没有具体的规定。另外,从严格意义上讲,IFRIC 12是一个解释而非准则,仅适用于PPP合同中的私人部门会计主体。如何填补IFRS在PPP会计上的制度空白,为公共部门对PPP资产进行会计处理提供指南,是当时需要解决的一个现实问题。为此,英国财政部利用“镜像处理”手段,参照IFRIC 12的基本原则,明确了授予方处理PPP资产的办法,即如果对下面三个问题的回答是肯定的,那么,PPP项下的不动产、厂房、设备等,以及相应的负债都应计入授予方的资产负债表:一是基础设施的使用权及服务定价权是否由授予方控制;二是合同结束后,基础设施的剩余权益是否由授予方控制;三是基础设施是否由运营方建成或从第三方购置,或原来已被确认为运营方的资产。依据IFRIC12的规定,PPP资产不记入运营方资产负债表,而经过“镜像处理”后,可将其记入授予方的资产负债表中,进而解决PPP项目中的“孤儿资产”的问题。

  除了英国外,参照IFRIC 12修订、制定PPP会计政策或准则的国家、国际机构有:澳大利亚、南非、法国,以及国际公共部门会计准则委员会等。

  2011年至今:IPSASB颁布IPSAS32,明确了政府会计主体的记账原则

  2011年10月,国际公共部门会计准则委员会颁布(IPSASB)《服务特许协议:授予方—第32号》(IPSAS 32),确立了PPP项目中授予方的记账原则。而在此之前,并没有关于授予方如何报告PPP交易事项的国际性准则。

  在国际上,关于公共部门的国际会计准则并不是强制性的。因此,是否遵循和采用国际公共部门会计准则(IPSAS)完全取决于各国政府的自愿。同时,在2011年之前,既有的IPSAS也不包含任何关于公共部门如何对PPP资产进行会计处理的规定。所以,当英国财政部依照IFRIC 12设计适用于英国的PPP会计政策时,IPSASB也开始着手研究公共部门如何报告PPP交易事项的问题,并采取了英国财政部使用过的“镜像处理IFRIC 12”方法,即参照IFRIC 12的“双控测试条件”,制定适用于公共部门的PPP会计准则。2008年3月,IPSASB公布了一份名为《服务特许协议会计与报告》的咨询文件,并在此基础上,于2010年1月公布了《征求意见稿第43号》,在全球范围内征求各方意见。在吸取各方意见,并对《征求意见稿第43号》进行修改后,IPSASB于2011年正式对外公布了IPSAS 32。根据IPSAS 32第9段的规定,如果服务特许协议满足下列两个条件,那么,服务特许协议资产即PPP资产则确认为授予方的资产:一是授予方能对服务内容的确定、服务对象的选择,以及服务价格的制定等进行“控制”或“监管”;二是在服务特许协议结束时,授予方能通过所有权、受益权或其他方式“控制”项目设施的重大剩余权益。其实,这两个条件就是FRIC 12的“双控测试”条件,或者说是IPSAS 32完全“复制”了FRIC 12关于PPP资产确认的基本原则。

  由此,IPSAS 32与IFRIC 12形成了“镜像互补”关系,因为IFRIC 12确定的是PPP项目中运营方的记账原则,且按此原则PPP资产不记入运营方资产负债表,而按IPSAS 32的规定,PPP资产应记入授予方资产负债表。IPSAS 32的颁布是IPSASB与ASB在制定公共部门及私人部门会计准则方面相互配合的表现,也弥补了PPP资产不被合作任意一方确认的制度性缺陷,解决了PPP项下的“孤儿资产”问题。

  尽管是否采用IPSAS 32的有关原则取决于各国政府的意愿,但是随着IPSAS 32的颁布,授予方就有了处理PPP资产的国际准则。目前,除了英国已经率先将FRIC 12的“双控测试条件”作为判断PPP资产“花落”谁家的依据外,2012年7月,澳大利亚会计准则委员会也于IPSAS 32颁布后,迅速设立研究项目,探索将IPSAS 32基本原则应用于澳大利亚的可行性,并于2015年4月公布了澳大利亚《服务特许协议:授予方》的征求意见稿。按照征求意见稿的时间安排,该准则于2017年1月1日开始正式实施。

  PPP模式下的资产负债会计处理方式

  “风险报酬法”

  “风险报酬法”原本是用来判断一项租赁活动是否属于融资性租赁的方法,后来才用于PPP资产的处理上。1976年,美国FASB颁布《财务会计准则公告第13号——租赁会计》(SFAS 13),要求对不同的租赁活动采用不同的会计方法进行处理。同时,SFAS 13也是第一个采用“风险报酬法”判断一项租赁活动是融资性租赁,还是经营性租赁的会计准则。依据SFAS 13的规定:“在一项租赁活动中,如果与租赁资产所有权相关的全部收益及风险发生了实质性转移,那么对于承租人而言,租赁应视同其收购资产的行为,并应承担相应的支付义务;而对于出租人,应视同其出售资产或提供融资的行为。”随后,“风险报酬法”被一些国际会计机构或国家采纳,并制定了相应的租赁会计准则,如国际会计准则委员会于1982年9月颁布了《国际会计准则第17号—租赁》;英国会计准则委员会于1984年8月颁布了《会计实务准则公告第21号》(SSAP 21)。其中,SSAP 21利用“风险报酬法”将融资性租赁与经营性租赁做了区分,并将前者定义为是指承租人承担了与租赁资产所有权有关的全部风险及报酬的租赁。

  由于PPP类似于公共部门与私人部门之间的融资性租赁行为,所以“风险报酬法”也成为用来判断PPP资产应纳入哪一方资产负债表的方法。首先使用该方法的是英国。根据英国会计准则委员会颁布的FRS 5A,当PPP合作中的一方拥有PPP资产所带来的收益,且承担与之对应的风险时,PPP资产就应全部记入该方的资产负债表。从英国、澳大利亚等国的实践来看,在用“风险报酬法”来判断PPP资产的“归属”时,也存在很多问题,除了前面已经提及的“孤儿资产”外,还存在诸如不能完全反映PPP的经济实质,以及大量资产及负债“游离”于公共部门资产负债表之外等问题。

  首先,“风险报酬法”不能客观反映“使用者付费”类PPP项目的经济实质。对于“政府付费”类PPP项目,“风险报酬法”可以较好地反映其交易实质,在项目运营期,公共部门就需确认PPP资产,还要确认相应的负债,即公共部门在拥有PPP资产带来的收益时,还要承担对私人部门的支付义务。但当应用于“使用者付费”项目时,“风险报酬法”则不甚理想,因为公共部门只有到公私合作期结束后,才能确认PPP资产。在合作期间,对于公共部门而言,PPP资产是作表外处理的,尽管公共部门不承担风险,但却仍然享有PPP资产带来的收益,如通过PPP设施提供的公共服务,而这些公共服务原本应由公共部门来提供的。显然,这与“风险报酬法”所内含的风险与报酬相匹配的原则是矛盾的。

  其次,风险报酬法在核算单位方面存在缺陷。在根据“风险报酬法”确定PPP资产的归属后,其应全额记录在合作一方的资产负债表上,不能把PPP资产拆开,再分别记录在合作双方的账上,即在核算PPP资产时应整体考虑。由此,当PPP采用混合型的付费机制即政府付费+使用者付费时,“风险报酬法”将会遇到不可克服的难题。对于存在混合型付费机制的PPP项目,公共部门和私人部门之间往往会涉及某种形式的需求风险分担约定,这会影响PPP资产的归属确认问题。为了进一步说明情况,下面虚构一个例子。在一个PPP项目中,付费方式设计为:在项目的早期,私人部门按绩效从公共部门获得报酬,需求风险由公共部门承担;在后期,私人部门向使用者收取费用,需求风险则由私人部门承担。同时,如果进一步假设公共部门和私人部门承担同等责任的需求风险,那么无论是公共部门,还是私人部门都不满足“承担全部或绝大多数风险及收益的前提”。所以,按照“风险报酬法”,任何一方都不能确认PPP资产。在我国PPP项目的实践过程中,也存在“使用者付费+财政可行性缺口补贴(即政府付费的一种形式)”的模式,按照“风险报酬法”也很难量化操作。

  前文已经分析了“风险报酬法”存在的缺陷,其中最大的问题还是“孤儿资产”问题,即有时PPP资产既不被公共部门记入资产负债表,也不反映在私人部门的资产负债表上。比如英国在实施FRS 5A时,按PPP/PFI项目资本规模比较,大约有近半数的PPP/PFI资产是不记入公共部门的资产负债表的,也就意味着另外近半数的PPP/PFI资产,要么记入私人部门的资产负债表,要么不被任何一方所记入。

  控制法

  混合型付费机制PPP项目的大量涌现,与“孤儿资产”问题的产生,都反映了“风险报酬法”自身的不适应性与缺陷性。所以,当IFRIC 12、IPSAS 32公布后,“风险报酬法”在国际上已很少被使用,取而代之的是,“控制法”成为很多国家或国际会计机构在制定PPP会计准则时采用的方法。由于IPSAS 32“复制”了IFRIC 12所采用的“控制法”,且前者是以授予方作为会计主体的准则,后者是以运营方作为会计主体的准则,所以两者构成了“镜像互补”关系。在“控制法”下,由控制或监管PPP资产使用的一方确认不动产、厂房、设备等固定资产,所以也就消除了“孤儿资产”现象。“控制法”之所以受到英国、澳大利亚、IASB、IPSASB等国家或国际会计机构的青睐,是因为它将“授予方是否控制PPP资产,而非是否承担对运营方的支付义务”作为关注点。依据“控制法”,如果授予方控制PPP资产,那么授予方就应以公允价值将PPP资产记入其资产负债表。与此形成对照的是,在“风险报酬法” 下,只有当授予方负有向运营方支付费用的合同义务时,才能以已确认的付费义务为基础,在资产负债表中确认相应的资产。由于在使用者付费类PPP项目中,授予方不负有向运营方支付费用的义务,所以根据“风险报酬法”的原则,即使授予方控制了PPP资产,它也无需在资产负债表中确认相应的资产。事实上,“控制法”应用了《国际会计准则第16号——不动产、厂房、设备》(IAS 16)中的原则,因此它反映的是授予方与运营方之间发生的“互换交易”行为。比如在收费道路这类使用者付费PPP项目中,公共部门是通过向私人部门让渡道路收费权,才换得私人部门对建设及运营道路的责任承诺。而相反,依据“风险报酬法”的原则,在使用者付费项目中,由于公共部门没有向私人部门付费的义务,所以就不需反映这类项目中发生的“互换交易”行为。

  “风险报酬法”与“控制法”的关系

  “风险报酬法”与“控制法”是针对PPP资产的两种主要会计报表处理方法,由于各自关注点不同,导致同一项目按两种方法处理的会计结果也不相同。但“风险报酬法”与“控制法”也不是完全相互排斥,只是强调问题的侧重点不同而已。或更为具体地讲,无论是控制的概念,还是风险报酬的概念,都只是强调了资产定义中的某一方面。比如,根据《国际公共部门会计准则第1号:财务报表列报》(IPSAS 1)对资产的定义:资产是指由实体过去的事项形成的、受实体控制、预期能给实体带来经济利益或服务潜能的资源。显然,“控制法”强调的是IPSAS 1定义中实体对资产“控制”的一面。而“风险报酬法”则注重的是IPSAS 1定义中实体享有的未来“经济利益或服务潜能”的一面。但综合考量,估计今后动态优化的基本路径,将主要基于“控制法”了。

  对我国的启示

  PPP理论分析可形成的基本认识框架

  从理论上说, PPP涉及公共工程项目建设及其运营全生命周期或合同约定的较长特定时期内的投融资问题,必然涉及负债。 PPP是政府与企业、市场主体以契约关系形成伙伴关系以求共赢与绩效提升的机制创新,必然要求相关投融资、负债、资产管理机制的创新。PPP的合同契约关系需要得到法律、法规的保护和制约才具有可持续性,故PPP投融资中负债的规则和财务会计的规范性准则的设计,需要在“创新发展”与“规范发展”相结合的前提下,做好动态优化的权衡处理。

  就定性而言,既然PPP是政府和企业伙伴关系式合作建设、运营公共工程项目,其负债就不可能在政府方完全撇清干系,但此机制创新可使政府的相关负债产生相当可观的乘数放大效应和资金使用中明显的绩效提升作用,这便是PPP特别值得重视与推进的原理。我国在推进PPP工作过程中,出于鼓励创新的考虑,曾在文件中规定,凡是由管理部门确认为PPP的项目,其负债不纳入地方政府债务规模的统计。但是随着PPP发展,其实际的负债风险压力因素又必然为政府管理主体所感受到,为了防范风险,在管理上又作出PPP不能与政府购买服务对接、不得承诺保底等规定,似乎PPP负债可以也应该与政府主体完全隔离。如作严谨的分析,PPP的负债风险必然是以某种方式由合作伙伴各方共同承担,其资产所有权或运营权虽可以阶段性地归属于一方,但并不能否定整体上这种负债风险共担的性质,至少是存在政府方的一定程度的或有负债。所以,关键问题在于如何把各种PPP具体模式的负债风险共担机制尽可能合理化、可操作化,这又必然要求在其财务会计处理上的规则尽可能清晰化、力求精细化。在动态优化的创新探索过程中,要承认精细化只能是相对的,所以也必须承认工作中可能不得不留出一定的弹性, “或有负债”本身即是具有一定模糊性的专业术语。

  PPP国际会计制度演变的主要启示

  前述PPP国际会计准则的演变,体现了理论分析可阐释说明的、其必然会发生的相关规则的探索和动态优化过程。国际方面这一过程仍属“进行时”,但已可对我国形成一些有益的启示和可资借鉴之处。

  一是PPP会计准则之间应构成“镜像互补”关系。

  如前所述,随着IFRIC 12的颁布,国际财务报告解释委员会弥补了PPP交易缺少国际会计准则的空白。与英国采用“风险报酬法”判断PPP资产归属不同的是,IFRIC 12采用了“控制法”,以此判断PPP资产应记入何方的资产负债表。如果PPP资产满足“双控测试条件”,那么PPP资产则不记入运营方的资产负债表,私人部门只需将PPP交易对价确认为金融资产或无形资产即可。由于IFRIC 12仅是针对私人部门会计主体制定的准则,公共部门如何处理PPP资产则无规定。也就是说在现有的IFRIC 12规则之下,PPP资产要么被公共部门记入资产负债表,要么公、私部门均不将其确认为自己的资产,即可能出现所谓的“孤儿资产”问题。鉴于此,2011年国际公共部门会计准则委员会颁布了IPSAS 32,成为针对公共部门会计主体制定的首个PPP国际会计准则。IPSAS 32“复制”了IFRIC 12采用的“控制法”,即如果PPP资产满足“双控测试条件”,那么PPP资产则记入授予方的资产负债表。由于IFRIC 12与IPSAS 32之间的“镜像互补”关系,所以从规则设计的角度讲,不会再出现“孤儿资产”的问题。

  然而,国际会计准则只有被主权国家自愿采纳后,才可能在有关国家发生法律效力。在现实中,很多国家并没有采用国际会计准则,这就意味着PPP国际会计准则的影响力是有限的,导致一些国家仍将PPP作为政府的表外融资工具来使用,难免有隐藏政府债务或规避预算约束之嫌。为了控制政府的债务风险,实现政府融资的可持续性,避免出现“孤儿资产”问题,主权国家在针对公共部门会计主体与私人部门会计主体制定PPP会计准则时,大方向应是使它们相互之间形成“镜像互补”关系。

  二是“控制法”是PPP较为适当的会计处理方法。

  利用“风险报酬法”处理PPP资产入账问题源于模仿租赁合同中的会计处理原则,即谁承担了与租赁资产有关的主要风险,租赁资产就进入谁的资产负债表。但如前所述,这一方法在PPP实践中并不可行,这也是2006年国际会计准则委员会(IAS)提出改革租赁会计准则(IAS 17)动议的主要原因,并提出了“使用权模式”,即基于租赁资产“使用权”由谁“控制”,该资产就记入谁的资产负债表的方法,也即所谓的“控制法”。在这种新的模式下,不再区分融资性租赁和经营性租赁之间的差别,而且原则上所有的租赁资产(包括负债)都应记入承租人的资产负债表。受此影响,2006年IRFIC颁布的IRFIC 12以及2011年IPSASB颁布的IPSAS32也都采用了“控制法”来处理PPP会计问题。当然,IRFIC 12与 IPSAS32采用“控制法”除了要解决“风险报酬法”下的“孤儿资产”问题外,还要消除公共部门利用PPP隐藏债务及融资表外化的倾向。正是从上述角度看,“控制法”是排除“风险报酬法”后较合适的PPP会计处理思路性方法。

  三是PPP作为政府融资渠道之一应合理地予以表内化。

  一方面,PPP可以说是公共采购(政府采购)中工程采购的一种特殊方式,在一定条件下,通过PPP可以提高公共工程建设、运营和公共产品及服务的供给能力和效率。另一方面,由于目前很多国家现有的会计准则和财政统计制度都不涉及PPP问题,或者认为PPP无关政府的债务和负债,使得PPP成了许多国家政府部门的表外融资工具和隐藏债务的手段。即使是像英国这种国际公认的、运用PPP/PFI模式最为成功的国家,在其推广PPP/PFI模式的早期也难以避免。因此, PPP往往容易被相关主体钻空子,即被作为规避预算限制的措施而被看重。2008年国际金融危机爆发后,除了私人部门的债务风险问题外,如何加强公共部门的债务与财政风险监控也受到了国际机构和各国的高度重视。2011年IPSAS32的颁布,为公共部门处理PPP项下的负债问题提供了参考指南。IPSAS32的适用范围不仅包括政府付费类PPP项目,还包括使用者付费类PPP项目,也就是,这两类项目的资产及负债都要记入政府的资产负债表。所以,为了客观反映公共部门的资产及负债状况,应考虑以遵循IPSAS32关于PPP的会计处理原则为方向,使PPP作为政府与企业合作的融资予以表内化,可首先考虑将政府付费类PPP项目的资产及负债按公允价值记入政府的资产负债表。

  我们的建议

  首先,结合PPP立法制定专门的PPP会计准则,夯实PPP市场监管基础。

  从严格意义上讲,目前我国并没有专门的PPP会计准则或监管制度。首先,2008年财政部公布的《企业会计准则第2号解释》是从六个方面回答了企业采用BOT参与公共基础设施建设业务的会计处理问题,就企业会计主体如何确认建造服务收入、费用、工程价款等做了说明,但没有对BOT及相关会计主体等的涵义进行界定。另外,《企业会计准则第2号解释》指出“BOT业务所建造基础设施不应作为项目公司的固定资产”,但没有进一步解释这类固定资产该做何处理。因此,《企业会计准则第2号解释》还未夯实相关的PPP会计准则。其次,2017年4月公布的《政府会计准则第5号—公共基础设施》(简称《第5号》)也不涉及PPP的具体会计处理问题。《第5号》除了在第三条中规定“采用政府与社会资本合作模式(PPP)形成的公共基础设施的确认和初始计量,适用其他相关政府会计准则”外,再无其他关于PPP的条款。近年来,全国推广运用PPP模式的势头迅猛,是适应推进供给侧结构性改革、创新发展的需要,但由于相关监管制度规则不完善,管理部门出于对风险的防范,近期频繁对“明股实债、回购安排”、伪PPP,及地方政府违规违法担保等现象提出警示。另外,财政承受能力论证、物有所值评估等前置条件确实也往往成了一种“形式”,不能充分有效发挥筛选项目、甄别风险的作用。地方政府顺应经济社会发展,要求积极使用PPP模式从事公共基础设施项目建设,符合改革创新的大方向,应予以必要鼓励、引导和风险防范、规则约束,但在方兴未艾的现阶段,出现越是经济落后的地区,入库的PPP项目越多,越是经济发达的省市,入库项目越少等现象,不由使人联想《预算法》修订前地方层面隐性负债乱象。其实经济欠发达地区对PPP的积极性也有其客观原因和一定合理性,隐含着PPP调动全国统一市场乃至国际市场上的部分社会资本,助推我国相对欠发达地区实现超常规“反梯度推移”式发展的潜力和可能,同时也表明需及时加强必要的规范与专业化的风险防控。

  我们对此的建议是,参照国际会计准则委员会及国际公共部门会计准则委员会的相关准则(如IFRIC 12 、IPSASA 32等),尽快制订、颁布试行适合我国国情的PPP会计准则,基本思路可遵循“镜像互补”原则,把PPP如实作为合作平台,出台可同时一并规范政府方和社会资本方的PPP会计处理准则与政策,防止“孤儿资产”的出现。建立健全PPP项目财务信息披露制度,完善PPP市场监管措施,以求在鼓励创新的同时,有效规范地方政府的融资行为。

  其次,将PPP项目纳入政府资产负债表,“全景图”式客观反映政府负债(含或有负债因素)的规模。

  根据《国务院关于加强政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)(简称43号文)的规定:“经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借……地方政府举债采取政府债券方式。”可见,在我国,现行的规则是省级地方政府经国务院批准,可以举借债务,但只能以发行地方政府债券的方式实施。虽然43号文也鼓励地方政府通过PPP的方式创新融资机制,但PPP项下的债务不属于政府债务,因为43号文还规定:“政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。”当时把PPP项下的偿债责任在政府与社会资本之间做这种“切割”可以说有工作上的必要性,但这并不意味着政府与投资者或特别目的公司(SPV)之间永远不存在或有债务关系。在PPP模式下,似乎政府不仅增加了公共产品或公共服务的供给能力,而且还没有提高财政支出或债务规模。实则不然,本质上说PPP主要是以机制创新控制政府债务规模并“少花钱多办事”地产生乘数效应和提高资金与项目的绩效,但如果看上去一点儿也不涉及政府未来的支出压力与或有债务,则只是一种表面的“财政幻觉”。正是由于PPP具有“时间转换器”的作用,政府可将传统模式下的“一次性”结账工程建设活动变成新模式下的“分期”付款的工程采购式交易行为。如加入了企业方的运营期,则是要充分运用“使用者付费”机制的现金流减少政府还本付息,但并不绝对排除必要的政府方以“可行性缺口补贴”表述的付费加入其内。最简要地假设举例(不涉及运营期):某地方政府决定新建一个投资规模为1000万元且由政府付费的项目,在传统模式下,政府要么扩大支出规模1000万元,要么举借债务1000万元,总之这1000万元需要在政府当期账上反映出来。而在广义PPP概念中的BT模式下,政府无需在当期账上记录该项资本性支出,只需在约定的随后10年中,平均每年向社会资本支付100万的款项即可。如此,每笔款项只需在实际支出时,才反映在政府的账上,这也是收付实现制下的记账原则。依据我国目前的实践来看,对政府付费类PPP项目的会计处理,采用的就是收付实现制原则。但收付实现制容易低估PPP给政府带来的财政成本及未来风险。在当前的政策与制度规范下,PPP项下的政府未来支出是不作为政府负债处理的,所以PPP才可能成为地方政府借道的一种表外融资机制。客观地说,现行PPP流程规则中所要求的“财政承受能力论证”,已提供了约束这种未来支出安排的原则上的“天花板”,政府付费的“可行性缺口补贴”概念是将这些未来支出制度化地纳入了地方政府预算程序,这些都值得称道。基于此,如进而考虑引入相关预算管理的“权责发生制”会计准则,这一问题的财务表现将更为合理,更有利于多方实行共同监督。

  沿此视角,我们的建议是,加快政府综合财务报告的编制工作,将PPP项下的资产及负债按权责发生制规则记入政府资产负债表;利用现有的地方政府债务限额管理制度,可力求清晰量化设定每个省、市、县PPP投资总规模的年度操作上限。将PPP项下的负债(其中包含或有负债因素)纳入其中,会合乎逻辑地扩大政府负债统计范围,但这是对应于资产的扩大或未来资产的扩大,并不意味着实际增加了政府债务负担,只是会更真实、全面地反映政府的负债全景图,促使各方更好地瞻前顾后,更有效地防范相关债务风险。

  第三,未来修订有关法律法规时,应考虑将PPP确认为政府举债的渠道之一。

  修订后的《预算法》第35条的规定:“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模,由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准。省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举借的债务,列入本级预算调整方案,报本级人民代表大会常务委员会批准。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源,只能用于公益性资本支出,不得用于经常性支出……除前款规定外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。”从此规定可以看出两个要点:1)经国务院批准,省、自治区、直辖市可以通过发行地方政府债券的方式举借债务;2)除发行地方政府债券外,地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。因此,PPP属于 “不得以任何方式举借债务”所禁止的情形。另外,尽管43号文提到推广PPP模式,但已与政府的举债方式作了切割使之与《预算法》不相冲突。但作长远计议,未来有适当时机修法时,可考虑明确PPP作为地方政府举债渠道之一的法律地位,那么无论是出台PPP会计准则,还是把PPP项下资产负债适当纳入政府资产负债表,都会与法律规则体系相匹配了。

  因此,我们的建议是,在借鉴IFRIC12 、IPSAS32等的基本原则,制定符合我国国情的PPP会计准则的进程中,把握适当时机修订相关法律法规,确认PPP为地方政府的举债渠道之一,为更好地使PPP在创新中实现兴利防弊,更为周全地奠定必要的法治基础。

  (作者为中国财政科学研究院研究员)

 
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