国资委发文：央企参与PPP项目实行总量控制。PPP不再是央企的海洋！

发布日期：2017-11-03来源：住房城乡建设系统公开平台编辑：靳明伟

[摘要]

　　最近一份国资委办公厅下发《关于加强中央企业PPP业务财务风险管控的通知》(征求意见稿)在圈内流传，该通知明确提到央企要审慎开展PPP业务，明确自身 PPP 业务财务承受能力的上限，对PPP业务实行总量控制。

　　通知称，近年来，随着国内投融资体制改革不断深入，越来越多的基础设施和公共服务领域项目转变为PPP(政府和社会资本合作)模式。中央企业主动适应改革要求，积极参与PPP项目，有关业务快速增长。但PPP项目投资金额大、回报期长、部分项目操作不规范、大量资产负债表外运行等，加大了企业财务风险。为加强中央企业境内基础设施和公共服务领域PPP业务财务管理，防范财务风险，并下发通知。

　　通知主要包括四条：明确财务承受能力边界、严格财务风险源头管控、优化项目资金安排、规范 PPP 业务会计核算等，而每一条又分为具体规定。

　　当初推出PPP模式，其本意之一是在新一轮基础设施建设中吸引民间资本，可是放眼望去，目前的现状却是PPP已成银行的海洋、央企的饕餮大餐。纵观整个PPP市场，毫不夸张的说有些项目的招标条件和规则，就是为央企、国企量身定做的。“例如，有的PPP项目只有4亿-5亿元，却要求社会资本要有100亿元净资产。”试问有几家民企能达到?再者，中小民企资金实力弱，银行方面根本不愿意为民营企业借贷，谈之色变，所以即便是有机会拿到PPP项目也无力参与融资，导致民企的“求生之路”愈发艰难。

　　目前，央企已是PPP项目的绝对玩家。根据有关数据，截止9月，今年新成交的项目已经达到3.17万亿元，而八大建筑央企上半年中标PPP项目总投资额就已超1.5万亿。目前央企的负债率普遍高企，央企参与PPP项目的资金大部分自于金融机构，存在一定风险。今年金融工作会议以来，防控风险成为金融工作的主基调，因此文件出台也显得顺理应当。

　　有业内人士表示，如果文件下发，对央企未来PPP的市场份额的拓展在短期内影响较大，这个文件主要是规范央企的PPP项目，避免债务风险，避免预算的软约束，在规范PPP项目规范政府债务的同时，也能为民营资本参与PPP项目腾出一定的空间。

　　文件原文(部分展示)

　　一、明确财务承受能力边界。

　　各中央企业应当紧密围绕集团发展主业和战略规划，审慎研判开展PPP业务，拟开展的企业要结合自身实际，综合分析本企业长期盈利能力、偿债能力、现金流和资产负债状况等，明确自身PPP业务财务承受能力上限，对PPP业务实行总量管控。

　　一是以建筑施工为主业的中央企业，累计对PPP项目的净投资(直接或间接投入的资金与由企业提供担保或增信的其他资金之和，减去企业通过分红、转让等收回的资金)原则上不得超过集团净资产的40%;其他中央企业不得超过 20%，并应符合国资委核定的非主业投资比例限制;资产负债率超过中央企业债务风险管控警戒线的企业，不得开展推高集团资产负债率的项目。

　　二是应当做好集团内部风险隔离，指导拟开展PPP业务的子企业明确各自上限;资产负债率高于90%、近2年连续亏损或资金实力薄弱的子企业原则上不得单独投资PPP业务。

　　三是非金融子企业不得参与仅为项目提供融资、不参与建设或运营的项目。已开展PPP业务的企业，应自本通知印发3个月内，按照上述要求明确本企业 PPP 投资规模上限。

　　二、严格财务风险源头管控。

　　强化PPP项目源头管控，是有效防范PPP项目财务风险的关键。各中央企业应当高度关注PPP业务对企业财务结构平衡的影响，建立健全PPP业务管控体系，明确决策权限，坚持“事前算赢”原则，严格项目筛选，规范有序参与市场竞争，从源头防范PPP投资财务风险，确保有限财务资源发挥最大效用。

　　一是建立健全集团PPP业务预算约束、风险防控、事后评价、责任追究等全过程管控体系，细化PPP业务投资管控流程，明确集团分管领导和牵头部门，构建权责明晰的决策管理机制，实行重大决策终身责任追究制度，防范盲目决策，遏制短期行为。

　　二是强化集团管控，从严划分集团与各级子企业PPP项目投资决策权限和标准，规范履行有关“三重一大”程序，单个项目计划总投资超过10亿元或拟开展子企业资产总额 5%的，均应由集团批准。

　　三是在投资决策前应加强财务可行性分析，不得开展不满足财务管控指标要求的项目。企业应当参考本企业平均投资回报水平合理设定PPP投资回报率等财务指标，其中投资回报率原则上不应低于本企业相同或相近期限债务融资成本。

　　四是加强对拟开展合作的地方政府履约能力的事前评估，结合当地政府负债规模、财政收入、履约历史等情况，综合分析资信状况，审慎选择通过财政承受能力论证的项目。特别是对财政收入主要依赖转移支付的地方，审慎开展回报方式以政府付费为主的PPP项目。

　　三、优化项目资金安排。

　　在PPP项目中，应充分发挥项目各合作方在融资、建设、运营等方面的比较优势，合理确定权益债务融资比例、股权比例，努力降低综合融资成本，并重点做好项目运营合作安排，确保合理回报，实现合作共赢。

　　一是落实股权投资资金来源。中央企业应当落实好拟开展PPP投资的自有资金安排;作为第一大实体企业股东的PPP项目，可根据项目需要引入优势互补、协同度高的其他非金融投资方;积极吸引各类股权类受托管理资金，以及保险资金、年金、基本养老保险基金等参与投资，多措并举加大资本金投入。

　　二是做好债权资金安排。积极与各类金融机构建立PPP业务合作关系，争取长期低成本资金支持，使债务融资与项目生命周期相匹配。

　　三是积极盘活存量投资。根据自身和项目需要，持续优化资金安排，积极通过出让项目股份、增资扩股、上市融资、项目收益权证券化等多渠道盘活资产，收回资金，实现PPP业务资金平衡和良性循环。

　　四是规范融资增信。中央企业在PPP项目股权合作中，应坚持“同股同权”原则，不得以“名股实债”方式引入股权资金，不得为其他方股权出资提供担保、承诺收益等;项目债务融资需要增信的，原则上应当由项目自身资产或股权投资担保，确需股东担保的，应由各方股东按照出资比例担保。

　　四、规范 PPP业务会计核算。

　　各中央企业应当按照“实质重于形式”原则，根据《企业会计准则》相关规定规范会计核算。

　　一是严格界定合并范围。根据股权出资比例，其他出资方的投资性质，与其他投资方的关联关系(如合营、劣后级出资、担保等)，对项目融资、建设和运营的参与程度，风险回报分担机制，合作协议或章程约定等，综合判断是否对项目具有控制;企业作为项目第一大实体企业股东的，除有确凿证据表明不控制的项目外，原则上均应纳入合并范围;对不控制的项目，应当建立台账，参照表内项目严格管理，严防表外业务风险。

　　二是规范核算项目收益。同时参与项目投资、建设或运营的，应当参考市场相同或类似项目，合理划分和核算各阶段收益。

　　三是谨慎计提资产减值准备。定期对PPP项目长期股权投资、取得的收费权、股东借款等资产开展减值测试，重点关注实际运营情况与项目可研预期差距较大、地方政府付款逾期等减值迹象，及时足额计提减值准备，防范资产价值不实。

　　通知最后提到，各中央企业要高度重视PPP业务财务风险防范，认真贯彻落实本通知要求，及时完善有关财务风险管控规定，并在本企业年度PPP业务情况报告中，重点说明本年PPP业务财务风险防范情况。国资委将在财务决算、预算、经济责任审计等监督检查以及日常监管中，对企业PPP业务予以重点关注，督促规范有序开展PPP业务，实现国有资产保值增值。

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