《湖北省水污染防治条例》亮点解读

发布日期：2014-05-29来源：bhi-政策解读编辑：

[摘要]

　　湖北，水系发达，三江纵横，千湖棋布，是三峡大坝库区和南水北调中线工程水源地。保护好水环境，既是人民群众的热烈期盼，也是“千湖之省”一份沉甸甸的责任。

　　1月16日～22日，湖北省召开2014年“两会”。会议期间，《湖北省水污染防治条例(草案)》提交省人大全会审议，并成为湖北省“两会”的重头戏，引起了与会代表、委员的热议与解读。目前，《湖北省水污染防治条例》(以下简称《条例》)已经通过。《条例》共八章，分总则、政府职责、水污染预防、水污染治理、信息公开与公众参与、监督与应急、法律责任以及附则。如何通过这部法规解决湖北省水污染防治存在的突出问题?它具体有哪些亮点?记者邀请了部分专家和湖北省人大代表进行了详细解读。

　　亮点1：严厉处罚违法排污 ★ 在不与《立法法》、《行政处罚法》、《水污染防治法》等相违背的前提下，坚持从严处罚;取上限处罚、“按日处罚”。 ★ 新建、改建、扩建直接或者间接向水体排放污染物的建设项目和其他水上设施，未依法进行环境影响评价，建设单位擅自开工建设的，由环境保护主管部门责令停止违法行为、限期改正，处10万元以上20万元以下罚款。 ★ 餐饮、洗涤、洗车经营者直接向水体排放污水的，由环境保护主管部门责令停止违法行为，限期改正，没收违法所得，并处2万元以上5万元以下罚款;情节严重的，责令停业，并依法吊销许可证和营业执照。 ★ 私设暗管排污或者以其他规避监管的方式排放水污染物的，由环境保护主管部门责令限期拆除，处10万元罚款;逾期不拆除的，依法强制拆除，所需费用由违法者承担，处30万元以上50万元以下罚款，提请县级以上人民政府责令停产整顿。

　　【解读】：湖北省人大代表、省人大常委会副秘书长滕鑫曜提出，全国普遍存在着环境污染“违法成本低、守法成本高”的现象，这是环境污染事件屡禁不止的一个重要原因。“按日连续罚，这并不违反行政处罚法‘一事不两罚’的规定，而是对水污染防治不力的行政相对人加重处罚的一种措施，提高违法者成本。” 湖北省环保厅党组书记、厅长吕文艳表示，《条例》针对企业设置了专门的相应法律责任，规定了其权利与义务，提高了处罚的下限，并且加大了处罚力度。例如，按日连续处罚，不设上限。这体现了严格执法、严惩违法行为的立法精神。滕鑫曜说，按日连续处罚，不设上限，可以一直罚到违法行为得到改正为止，这符合全国人大即将修订的《环境保护法》的精神。从严立法的理念在《条例》中处处可见。湖北省人大常委会经济法规处处长付正中表示，在《行政许可法》、《行政处罚法》等系列法律规定的前提下，《条例》对行政处罚的下限做了提高。“上位法规定的最低罚款为一万元，湖北省此次规定的最低罚款是五万元。”他认为，通过这样的刚性制度设计能够对违法企业起到进一步地震慑作用。

　　亮点2：环境责任终身追究 ★ 实行水污染防治政府行政首长负责制、目标责任制和水环境损害责任终身追究制。 ★ 县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会及其常务委员会报告本行政区域的水污染防治工作。

　　【解读】：“这是抓住了‘牛鼻子’。”中国应用法学研究所所长、国家环境资源委员会委员孙佑海认为，环境污染治理的难点在于其与经济发展、财政收入之间的联系，《条例》将水环境保护责任目标完成情况作为考核政府工作的重要内容，抓住了问题的关键，对于调整产业结构，实现良性发展，非常有益。孙佑海认为，强化在水污染治理工作中政府的责任是建立在以往防治水污染实践经验和教训的基础上的。此举对环境保护工作、督促企业重视水环境问题和地方环保问题，具有重要意义。此外，加强政府责任，符合最近以来中央有关文件以及全国人大立法精神，因为在当代社会，注重经济发展的同时也必须重视环境污染问题。付正中介绍，《条例》用专章强调政府责任，在水污染防治的监督方面下了很大决心。实行严格的首长负责制，意味着地方领导在位时做出的涉及水污染方面的决策，不管以后走到哪里，都要承担后果。上级人民政府对下级人民政府没有达到年度水污染防治目标的，可以对其进行约谈。人大对政府每年的水污染防治工作情况要听取汇报，还可以采取多种形式，通过执法情况检查、专题询问执行、特别问题调查等等手段进行监督。人民群众的监督，可以采取举报、投诉水污染违法行为等方式。由于许多地方环境污染的背后是地方保护主义在作祟，因此，行政首长负责，环境指标纳入政府官员考核指标体系，将是地方保护主义的终结。

　　亮点3：区域补偿要动真格 ★ 省人民政府应当制定对饮用水水源保护区和江河、湖泊、水库上游地区以及有关重点生态功能区的水环境生态保护补偿办法。 ★ 交界断面考核不达标的市(州)、县(市、区)人民政府必须采取有效措施削减污染物排放量，直至出界断面水质达标，并向下游受影响地区人民政府作出补偿。

　　【解读】：一直以来，跨行政区域河流的污染防治是水污染防治的重点和难点，上下游之间责任不清，矛盾重重，不利于水环境的保护。如今，《条例》规定实行环境资源区域补偿，就是对交界断面水质超标给出了明确“说法”。生态保护补偿机制有利于推动环境保护工作实现从以行政手段为主向综合运用法律、经济、技术和行政手段的转变，有利于推进资源的可持续利用，实现不同地区、不同利益群体的和谐发展。据悉，下一步，湖北省政府将制定具体考核和补偿办法。湖北省环保厅总工程师周水华提出，为了就《条例》有关内容展开下一步工作，湖北省环保厅将制定考核奖惩机制，确定相关生态补偿和排污处罚政策。在配套方面，将进一步完善更新全省的水环境功能区划，对各水体确定达标水质的要求;定好监测点位，选中的监测点位必须能够充分反映功能区内水体水质状态的位置;确保设备安装，启动一些自动化的设施，在较大的江河湖泊中，如汉江、清江中，采取电脑在线自动监测的方式，24小时监控水质的变化，而小的湖泊、支流，将采用人工监测或引入第三方监测来对比，确保监测数据真实准确。

　　亮点4：支持环境公益诉讼 ★ 对污染水环境损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。法律援助机构对水环境污染公益诉讼和经济困难公民因水污染受到损害请求赔偿案件提供法律援助。

　　【解读】：近年来，我国部分省市在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索，然而，完善环境公益诉讼相关法律法规还有很长的路要走。武汉大学教授王树义认为，《条例》第六十六条专门设一段讲公益诉讼，是一个非常大的进步。环境公益诉讼，是保护环境的重要武器，而我国《水污染防治法》中并没有关于环境保护的公益诉讼的内容，湖北省在《条例》中提出支持环保公益诉讼具有适度超前性，让水污染保护有法可依、有法可究。 “应允许社会团体、环境保护非政府组织，对污染者和不履行法律职责的行政机关提起‘公益诉讼’，允许没有受到水污染直接损失的第三方成为原告。对因水污染引起的损害赔偿诉讼，规定加害人举证责任倒置原则。”湖北省人大代表、武汉市政协人口资源环境委员会副主任方洁如此建议。

　　亮点5：积极鼓励公众参与 ★ 公民可以按照相关规定向政府及其有关部门申请获取相关的水环境信息，有关部门应当依法予以答复。 ★ 因水环境污染受到损害的公民、法人和其他组织，有权依法要求污染者承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失等民事侵权责任。 ★ 公民可以对水环境保护的决策活动提出意见和建议。

　　【解读】：“《条例》将信息公开与公众参与专设一章，是湖北省环境立法走在全国前列的表现。”付正中强调，环境治理过程中只有加入公众参与才能有效地补充政府及相关部门在水污染防治过程中的不足。与之相配套的是，《条例》提出政府对水环境信息的公开制度，要求政府相关部门在水环境污染治理过程中，应该信息透明。这对于公众参与而言，一是鼓励，二是提供方便，三是对公众生活方式提出一定要求，通过这样的制度设计，有利于人民群众与政府一同来做水环境污染治理。湖北省人大常委会法制委员会副主任委员栾丽娜介绍，在《条例》审议修改的过程中，省委非常重视公众在水污染防治工作中的作用，力求在制度层面为公众参与提供便利和保障。例如，政府及其部门应当公开水污染防治有关信息，完善公众参与程序，为公众参与提供便利;重点排污单位应当向社会公开其排放的主要污染物种类、方式、浓度和总量。

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