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PPP项目绩效考核的三种类型分析——以水环境综合治理为例

发布日期:2017-12-04来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)出台,其中严格新项目入库的“未建立按效付费机制”情形备受关注。 在此之前,在2017第三届中国PPP融资论坛上,财政部副部长、PPP工作领导小组组长史耀斌曾指出,PPP将细化绩效考核标准,完善按效付费机制,优化全生命周期一体化管理。对无运营内容、无绩效考核机制、社会资本不实际承担建设运营风险的项目不得安排财政资金。

   但关于PPP项目的绩效到底包括哪些内容,绩效标准如何设置,依效付费机制如何设计、绩效考核如何实施等问题,各个细分领域还在探索和完善中。在财办金〔2017〕92号出台之前,部分环保领域PPP可用性付费与运维绩效的挂钩程度并不够,甚至有些项目的运维本身缺乏约束性、从而加剧“重建设、轻运营”的现象。

   根据PPP有关专家最近的讨论,PPP新政策之下,运营性、经营性强的领域如固废处理、污水处理,受到的影响有限;而在黑臭水体等水环境治理领域,项目内容可能会瘦身,绩效考核的深度可能会得到强化。

   一、水环境综合治理PPP绩效考核类型

   E20针对部分PPP示范项目(水务类)进行分析发现,水环境综合治理PPP绩效考核可以概括为三种类型。

   1、断面考核

   断面考核是指以环境最终绩效为导向的系统性考核,是对绩效不同维度(如水质、水量、防洪等)的综合性评估,而非各子项单一工程绩效的简单评价。典型案例是华南某流域治理PPP。该项目建设内容包括河道整治工程、河道截污工程、河道生态工程、沿岸景观工程、污水厂建设工程、海绵城市示范工程和信息监控工程等7项。该项目采用“全线多断面考核、按效付费”,形成城市内河综合治理绩效考核上的水质、水量、防洪三大考核指标体系。其中,干流及支流共设4个监控断面、4个监控点,用于考核河道治理效果;对污水厂处理效果、配套设施设备运营维护状况、植物抚育养护和日常保洁管理等设置考核标准和权重,形成了103项子指标。

表1 华南某流域治理PPP绩效考核指标体系

  

   2、分项考核

   分项考核,这里是指对水环境治理项目各子工程(项目)进行逐项考核,根据各子项的类型,适用于不同的绩效考核标准,并分别对应其付费机制。典型案例是西南某水环境综合整治二期PPP项目。在该项目中,污水处理部分:对主要污染物削减量、出水水质等进行绩效考核,其中出水水质为一级A。污泥处理部分:泥饼含水率应小于60%,处理后的污泥国家相关标准。河道治理及管网工程部分:对水体维护、水面保洁、河岸绿化保洁、沿岸截污沟及河道设施维护质量进行考评,政府有关部门采取定期(每月25日)和随机检查(以季度为考核周期,每季度安排3次),制作绩效考核评分表,以满分100分为基数,并将绩效考核总分(当期所有考核得分的算术平均值)作为当期河道运营服务费支付比例的确认依据。

   3、综合考评

   综合考核,这里是指对水环境治理项目各子工程(项目)进行逐项打分(扣分),最终汇总得出一个综合考核得分,并以该得分作为项目的整体付费依据。典型案例是华东某水环境综合整治工程河道治理PPP项目。该项目建设内容包括6条河流综合治理和大学城污水处理厂尾水人工湿地深度净化及资源综合利用工程。项目运营维护工作包括污水管道日常养护、污水泵送、截污涵闸、水面保洁、水体绿化养护(水生植物)、水体绿化养护(浮岛绿化)、河道清淤、绿化养护(仅限于青龙河、陷泥河上盖公园)、潜流湿地(仅限于大学城湿地)、表流湿地(仅限于大学城湿地)等。该项目采取例行考核、随机抽查和公众调查相结合方式进行:例行考核每月1次,考核水质监测指标、水体感官指标、污水主管道充满度、积泥量和河道垃圾量;随机抽查由河道管理部门和排水管理部门结合日常管理工作负责,主要检查垃圾、水草、漂浮物、截污涵闸、井盖及污水溢流口管理等,实行倒扣分制度;公众问卷调查由业主或河道管理部门负责,每年进行一次,邀请环保志愿者和本地媒体共同参加,每条河流发放20份问卷调查表,实行倒扣分制度。

表2 华东某水环境综合整治工程河道治理PPP项目绩效考核体系

  

表3  河道、管道及绿化维护年度考核公众调查问卷表


 

   二、不同绩效考核类型分析

   以上三种绩效考核类型各有利弊。

   从整个系统的环保绩效达成角度,断面考核的约束性最强,理论上会倒逼社会资本统筹本项目各项建设运营内容,确保运营维护质量达到PPP约定的绩效标准。当然,这类项目所覆盖的内容应该是系统的,或者说影响断面考核的前后端环节均应捆绑打包在一个项目中,否则很难形成规模集成的效果。在各地治理黑臭水体重任在身的情况下,断面考核是较为合理的类型。

   分项考核中,有行业标准且运维质量易于评估的部分(如污水处理、污泥处理等)考核较为清晰;但采取打分制的部分(如水体维护、水面保洁、河岸绿化保洁、沿岸截污沟及河道设施维护等)具有较强的主观性,如果运维考核标准不具体、不易实施,将导致社会资本方和政府方难以达成共识。特别是我们注意到,个别地方此类项目把诸如道路、景观等相关性较弱的内容也捆绑打包,项目规模较大、建设内容庞杂,可能导致社会资本不得不组成松散的联合体进行投标,且整体绩效考核难度加大、付费机制复杂化。同时,各分项绩效考核指标合格,并不能保证水环境综合治理的整体绩效一定能够符合政府及公众要求。在部分带有黑臭水体的水环境综合治理项目中,就出现即便包括污水处理厂出水水质达标、河道清淤工程运维绩效打分合格,河道整体黑臭状况并未彻底改观的情形。个别冠有“海绵城市”字样的PPP项目,各分项工程运维绩效打分标准均有,但独缺海绵城市本应具有的年径流总量控制率等量化指标。

   在没有强制性绩效约束内容(如断面考核、污水处理、污泥处理等)的情况下,综合考评看似综合、系统,实则操作起来主观性强,难以实施。从另一个角度来看,综合考评下的绩效标准较为笼统、模糊,因此在选择社会资本方的条件设置上很难体现专业运营的要求,最终参与的社会资本类型众多,有较强资金实力、施工能力但未必有很强运营能力的建筑型企业中标概率可能会更高。从多个类似项目的实施方案、招标文件可以看出,此类综合考评不少是建立在类似操作说明书的“绩效评分表”基础上。操作说明书式的考核,并不利于社会资本提升效率,能否达到最终绩效也存疑。不仅水环境治理领域,E20此前接触部分市政环卫PPP绩效考核就有“人员不得少于××名”、“道路洒水不得低于××次/日”、“每日清运次数不得少于××次”类似的规定,否则影响考评得分及最终付费,并没有考虑机械化程度提高、雨天无需洒水等实际情况。

    三、绩效设置应兼顾合规与落地

   每个项目建设内容不同,其绩效考核标准、方式均应做到量身定制、合理可行。绩效考核不能仅仅是笼统的管理办法,还应制定绩效考核实施细则,对每个考核项设置详细的评价指标和考核得分标准,有规范有标准的要明确、能量化的尽可能量化。

   相关付费与绩效考核结果具体挂钩多少比例,一方面需要符合PPP有关规范的要求,另一方面也需要考虑对社会资本的吸引力、对项目可融资性的影响。

   从后往前,则是应该在项目本身前期准备工作方面,合理确定项目所包括的建设内容,在各子项目相互关联的基础上进行打包设计,确保项目规模适当、边界清晰、绩效明确,为项目顺利实施落地、易于绩效评估、达成最终效果奠定基础。

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