PPP模式的国际经验与国内前景

发布日期：2015-04-21来源：本站编辑：张瑞晨

[摘要]国际经验显示的PPP发展前景及可能带来的资金使用价值，使其成为我国新一轮的基础设施投融资体制改革的抓手，制度环境和金融市场发展正朝着有利于PPP发展的方向演进。

　　目前，越来越多的国家将PPP模式作为提供基础设施和公共服务的一种有效方式。在PPP框架下，公共部门决定合作的领域和目标，私人部门负责基础设施和公共服务发展计划的实施。另外，从各国的定义和实践看，无论如何，PPP框架都会涉及以下核心概念：

　　风险转移。PPP不断演进的主要原因之一是将风险转移至私营部门。

　　风险共担。一般情况下，私人部门承担PPP的大部分风险。然而，公共部门承担了很大的或有风险。

　　分享技术。最常被人提及的PPP的好处是私人部门拥有优秀的管理技术和专业技能。

　　分享资产。公私合作意味着公私双方在提供公共服务过程中分享技术和资产。在PPP框架下，私人部门运营和管理资产，公共部门则承担监督和控制服务和运营质量的职责。

　　共享资源。在具体实践中，一些PPP被定义为：为了有效提供公共服务，致力于公私双方资源(如金融、人力、技术、专业技能、知识等)和技术的结合。

　　分享收入。在PPP中，项目协议对收入、公私双方取得收入的期限和条件做出了明确规定。通过长期合作伙伴关系可以更好地实现最高价值或最大回报。

　　共担责任。PPP已经发展成在公共服务提供过程中的共担风险、责任和义务。

　　共同受益。一般认为，公私双方可以从包括战略规划在内的若干中长期合作方式中获益。

　　获取资金使用价值。通过降低公共基础设施项目的设计、建造和运营成本，实现公共服务效率的最大化。

　　追求共同目标。PPP合作围绕共同的目标和价值取向进行。这被看作是有效提供公共服务的根本所在。

　　节约项目生命周期成本。通过资本支出和运营成本的互换，PPP实现了项目生命期成本的最小化。

　　商业模式。一个PPP是私营部门为了一个特定的单一目的而设立的商业实体。

　　PPP模式发展的国际经验

　　重要性不断提升。20世纪90年代以来，PPP在越来越多的国家得到运用。尽管其他国家，包括澳大利亚、德国、韩国、南非、法国、西班牙等PPP项目的数量不断增加，但迄今为止，英国仍是开展PPP项目数量最多的国家。尽管PPP模式的重要性不断提升，但其占公共投资的比重仍然较小。

　　机会和挑战并存。尽管成功的PPP项目不胜枚举，但也不乏失败的案例。亚洲开发银行行长曾表示，“技术不规范、商业可行性不匹配、风险分配机制缺失、项目准备不充分等一系列因素都可能造成PPP项目失败。”美国政府开展的跟踪调查也表明，PPP项目在带来诸多益处的同时，也伴随着对政府项目管理能力的要求，及各个利益相关者之间对于PPP模式认识的平衡与协调。

　　改革是关键。无论如何，改革需求是PPP项目的关键所在。改革的动力来自于财政支出能力和经济社会发展的基础设施需求增长方面的压力。以北欧国家挪威为例。挪威领土南北狭长，每平方公里人口密度不到13人，面临不断增加的现有公路维护支出和新建公路投资需求。2003年4月，挪威第一个PPP项目诞生了，私营部门在长达25年的合同期内负责公路的建设、运营和维护。

　　法律是基础。无论是在PPP发展初期，还是PPP发展过程中，相关立法和规定都会对PPP的发展产生深刻影响。

　　一是颁布新的立法，解除原有法律框架的技术障碍，是PPP项目得以发展的基础。在美国，基础设施投资交易都需要某种类型的法律授权。如果该资产属于州政府的管辖范围，那么，典型的做法是通过州授权法案，使相关机构能够就建立基础设施公私合作伙伴关系开展交易。除了州政府，美国地方政府也有与州政府相同的授权问题。

　　二是确保政府履行合同的法律规定。与授权一样，基础设施公私合作的另外一个基本问题是政府机构能否享有豁免权，如果有豁免权，是取消豁免权，还是建立另外一种有效机制，以保证基础设施交易的合同方，在政府机构违背合同义务的事件中，拥有提起诉讼和取得赔偿的有效手段。与此相关的基本问题是诉讼成功后如何从政府机构取得资金的能力。这被看作是经费风险，是与政府机构签定合同时普遍存在的风险，只要合同方确认通过授权法案和项目文件已经最大程度地减轻了经费风险，合同方往往能够接受经费风险的存在。

　　三是尽量减少不利于基础设施领域PPP发展的法律规定。国际经验显示，不利于基础设施领域PPP发展的法律规定有一些共同特点。不利于基础设施领域PPP发展的法律规定有：要求立法机关审批公私部门已达成的合作协议;要求私人部门缴纳过多的保证金或保险;允许与政府未来发起的项目开展竞争;允许或要求随时对公路收费或投资回报率实施管理;禁止地方政府财务介入;要求私人部门采用政府采购程序;项目开工前，需要政府批准详细的设计规范。

　　成立致力于PPP项目的工作机构。欧盟委员会和联合国都认为，全部或部分由政府资助的致力于PPP的工作机构有利于PPP模式的发展。从OECD国家的情况看，已有包括英国、法国、德国、澳大利亚、加拿大、日本、韩国在内的17个国家成立了致力于PPP的工作机构。

　　创新融资机制，吸引私人资本。发达国家政府积极创新融资机制，运用公共资源吸引长期私人资本投资基础设施。美国联邦法律已经允许私营部门债券为某类地面交通项目融资，允许州和地方政府发行享有联邦税收优惠的市政债为私人建设和运营的项目融资。《2020新欧洲项目债倡议》希望通过公共担保吸引来自非传统投资者——如养老基金的长期资金。英国财政部于2012年设立旨在为基础设施项目融资提供担保、规模为400亿英镑的金融融资担保人计划。

　　采购过程的公开公正。从各国的经验看，大多数基础设施PPP项目，包括现存基础设施和新基础设施建设项目，其交易过程由两部分组成。首先，发布资质要求，以获得潜在私人部门的响应，然后，政府确定有资格的私人部门，进入最终决定的采购过程，对于现存基础设施出价最高者胜出，对于新基础设施建设项目最有价值方案胜出。在某些基础设施PPP项目中，为了获得更高更好的价值，在私人部门递交项目建议后，政府部门选择与选定的一家私人部门开展单独谈判。一些政府还设立了公共部门比较器的概念，主要是确认对于同一项目，私人部门是不是比公共部门的效率更高。

　　我国基础设施PPP模式投资状况

　　根据世界银行的统计，1990-2012年，我国私营部门参与的基础设施投资项目达1064个，投资总规模为1193.3亿美元。其中被取消或遭遇困境的项目36个，占项目数的4%左右。

　　从投资项目数量变化情况看，除了受东南亚金融危机和全球金融危机爆发影响而出现的投资项目连续数年减少外，其他时间段均呈现私营部门参与投资的基础设施项目数量不断增加的变动趋势。

　　从投资规模的变动看，除了在金融危机的冲击下出现投资规模振荡下行外，其他时间段均呈现私营部门参与投资的基础设施项目投资额振荡上行趋势，但年度投资规模最大的年份是1997年，而不是2007年。

　　分部门的投资项目数量看，能源项目最多，占全部投资项目数的41.2%，其次是水的生产和供应项目，占36.6%，第三是交通运输项目，占21.9%;分部门的投资规模看，交通运输设施项目投资规模最大，占投资总规模的比重为42.7%;其次是能源，占比为36.8%，第三是水的生产和供应业，占比为8.3%(参见表1)。

　　另外，根据世界银行的统计，我国私营部门参与的基础设施投资项目类型分属于特许经营、并购、绿地项目、管理和租赁合同等四种类型。世界银行同时指出，上述各种投资方式之间的界限并不十分清晰，在实际分类时，主要根据具体项目的风险安排进行。1990-2012年，我国私营部门参与的1064个基础设施投资项目中，特许经营、并购、绿地、管理和租赁合同项目的占比分别为11.2%、29.6%、59.1%和0.1%。

　　与亚太地区其他新兴市场相比，我国私营部门参与基础设施投资热情相对较弱。根据世界银行的统计，1990-2012年，我国私营部门参与的基础设施投资规模占亚太地区的比重为33%，而2008-2012年，我国占亚太地区私营部门参与的基础设施投资规模的比重只有19%，下降了14个百分点。与此同时，亚太地区其他发展中国家的占比明显上升。

　　我国基础设施PPP模式发展历程及前景

　　发展历程。根据1990年以来我国基础设施发展状况、私营部门参与基础设施投资变动的阶段性特征、以及我国适用于基础设施领域PPP模式发展的法律法规变化情况等，可将我国基础设施领域PPP发展历程分为1998年以前、1998-2003年、2004-2012年、以及2013年以来等五个发展阶段。

　　1998年以前，在基础设施亟待发展和利用外资的背景下，我国开始在基础设施领域以BOT方式吸收外商投资，中央政府也出台相关规定支持其发展。

　　1998-2003年，为应对东南亚金融危机的冲击，我国出台并实施的以发行长期建设国债、扩大政府投资为主要内容的积极财政政策，不仅带来了基础设施大发展的机遇，而且实现了基础设施的跨越式发展，但从私营部门参与基础设施投资的情况看，积极财政政策有明显挤出效应。

　　2004-2012年，既是基础设施快速发展的时期，也是基础设施领域进一步对社会资本开放、市政基础设施特许经营和PPP项目实践不断取得新成果的时期。在PPP方面，这一时期的突出特点，一是中央政府主管部门制定并实施《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号);二是省、市地方政府和市政公用事业投资人对特许经营充满期待，各地相继在地方立法权限范围内对市政公用事业特许经营展开了探索和实践;三是以PPP模式成功建设北京地铁4号线和国家体育场等基础设施项目。

　　2013年以来，基础设施领域投融资体制改革步伐明显加快，PPP发展进入了新阶段。中央政府不仅在非立法性文件中决定：向社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路;推进基础设施建设投融资体制和运营机制改革，积极创新金融产品和业务，建立政府与市场合理分工的、多层次、多元化的城市基础设施投融资体制;开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制(PPP)试点;以政府和社会资本合作方式参与城市基础设施和综合管廊建设的企业，可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资;积极推进政府购买服务，完善特许经营制度，研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策，鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营;支持银行业金融机构在有效控制风险的基础上，加大信贷投放力度，支持城市基础设施建设。鼓励外资和民营资本发起设立以投资城市基础设施为主的产业投资基金。而且在立法性文件中明确鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的表述，为PPP模式在我国的发展奠定了坚实的政策环境基础。

　　在明确的政策导向下，中央政府积极开展PPP相关立法和推进工作。受全国人大法工委委托，国家发展改革委员会正在牵头推进PPP相关的立法调研和初稿起草工作;财政部成立了政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组，正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式;中国银行间市场交易商协会推出项目收益票据，探索建立透明规范的城市建设投融资机制。

　　发展前景。基础设施需求快速增长与政府有限供给能力之间的矛盾，已经推动基础设施领域向社会资本的进一步开放，这为基础设施领域PPP的发展开辟了空间。无论是从城市化和老龄化社会发展趋势、还经济转型升级(包括环境治理和保护)的角度看，我国基础设施供给都存在较大缺口，而我国政府特别是地方政府的基础设施投融资能力明显不足。

　　PPP潜在的效率效应使其在基础设施领域投融资体制中崭露头角。国际经验显示的PPP发展前景及可能带来的资金使用价值使其成为我国新一轮的基础设施投融资体制改革的抓手，制度环境和金融市场发展正朝着有利于PPP发展的方向演进。

　　后发优势使人们可以期待PPP在我国的良好发展。PPP国际市场的发展和各国的PPP实践，为我国提供了丰富的可资借鉴的国际经验;大量关于PPP模式的理论和实证研究，不断丰富和加深我们对PPP模式的认识和了解。后发优势使我们在推进基础设施领域PPP的发展过程中，可以“不再是摸着石头过河”。

　　促进我国基础设施领域PPP模式发展的政策建议

　　从国际经验看，要从制度、政府能力和融资便利性入手，建设PPP发展所需的投资环境。一般认为，应从制度建设、政府能力建设、金融市场发展等方面着手加快推进PPP发展所需要的制度建设、政府能力建设、以及金融市场的改革和发展。

　　从国内情况看，加快推进立法和投融资体制改革亟须取得突破性进展。目前，国家对市政公用事业特许经营的规范尚未上升到法律、行政法规的层面，相关的规定只有2004年出台的《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号)这一部门规章，我国在PPP项目发展中的立法滞后问题十分突出。

　　深化投资审批制度改革，是十八届三中全会确定的重要改革任务。目前正按照以简政放权为主线、以制度创新为支撑、以纵横联动协同监管为保障的总体思路向前推进，但现实中仍然存在的审批程序复杂等问题。要解决上述问题，必须进一步加快相关立法进程和投融资体制改革。

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