PPP的点睛之笔：绩效评价

发布日期：2015-12-08来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　引言

　　我国PPP项目进行得如火如荼，却在实际应用中遇到很多问题，许多社会资本把PPP项目看成一块巨大的“蛋糕”，只关注自身利益，不注重工期、成本、质量的考核，项目移交政府的时间、质量都存在很大的不确定性。如深圳沙角B电厂的私人部门在项目即将到期时，只追求发电量，对技术改造和设备更新不再重视，使得机组发电设备出现非正常损耗，造成费用超支和工期延长，导致项目移交后增加政府的负担。由于我国匮乏对PPP项目绩效改进为目的的评价，并且还没有专门的PPP项目监管机构。因此，上述项目在建设运营过程中无法得到有效的监控及以往项目的评价作参考。

　　目前，PPP项目的各参与方在公私合作项目执行过程中更加注重项目前期投资决策，而缺乏对项目全生命周期的有效监督，导致项目绩效的监控处于无章可循的状态，公私双方缺乏共担风险、共享利益的有效机制。

　　一、具有针对性的绩效评价方能做PPP项目点睛之笔

　　PPP项目的特殊性决定了PPP项目绩效评价与一般的政府投资项目或传统建设项目绩效评价有所不同。Terry Fenrick在1995年提出了“3E”评价准则，即经济性(Economy)、效率性(Effectiveness)和效果性(Efficiency)，该准则被用于传统公共项目的财政绩效评价。目前针对PPP项目的特殊性，有学者提出了绩效评价的“4E”原则，在3E的基础上加上了社会公平(Equity)。

　　PPP项目绩效评价是在项目确定实施PPP模式之后，从项目干系人——项目投资人、承包商、项目施工方、供应商等，政府部门、社会公众等的项目干系人要求和关心的项目目标利益出发，对项目实施、运营相关的经济、社会、风险分担、环境和技术等各方面因素，从项目投入、过程控制、结果、影响等角度进行全面和客观的评价。

　　经济性是指项目获取利润及花费成本的合理性;效果性是指项目产出带来的实际影响，即客观的成功;效率性是资源的有效利用，即项目实施过程中投入产出比;而公平是一方面考虑利益相关者的满意度，另一方面考虑社会效益与可持续发展。

　　二、分段式的绩效评价为项目运营提供有效的参考依据

　　PPP项目持续周期长，从全过程阶段可分为立项阶段、招投标阶段、特许权授予阶段、设计施工阶段、项目运营阶段和移交阶段，这六个阶段构成了项目完整的寿命周期。每个阶段项目的监控关切点不同，其指标体系也有所区别。如果在对项目进行绩效评价时全盘考虑，鉴于项目较长的寿命周期，并不具备很强的现实性，并且也不能重点突出各阶段的指标及评价。

　　因此，可把PPP项目的绩效评价分为两阶段进行。一是建设完成后进行项目的前中期绩效评价，主要针对项目前期立项、设计、招标及施工阶段指标的评价。通过此阶段绩效评价，可在运营阶段作出控制运营成本、改革管理方法、调整设备维护期等措施，有效提升项目运营阶段的品质。此阶段一般采用综合评价法;二是运营期后的移交阶段进行绩效评价。一方面可考核项目公司在项目运营期的管理及运营质量，另一方面保障政府回收项目时的遗留风险降到最低，减少政府移交后的运营负担。此阶段一般采用项目评价法，就项目的成本收益进行评价。

　　项目绩效评价作为项目管理的一种思想，其主要是对项目核心价值的反映，其对项目执行状况的反映应具有一定的典型性，使得项目监管者依据少量的信息了解项目的关键进展状况，从中发现项目执行过程的可能的问题领域。

　　三、把握核心关切点是绩效指标设立的关键

　　PPP项目的绩效指标与纯粹社会资本投资建设项目和一般政府投资项目有所区别，由于PPP项目参与方众多、利益多元化的特点决定了PPP项目的绩效评价势必是在项目各参与方绩效目标之间的一种均衡。在确定PPP项目绩效指标时，首先要对项目参与方的关切点进行识别，根据项目各方关切点，确立项目的核心绩效指标。对于参与方的项目关切点，有学者通过广泛的专家调查，对项目参与方的关切点进行了重视度排序，其中主要调查对象包括学术界、私营部门、政府部门、公众等，如下图：

　　从图中可看出，首先，项目参与各方最为核心的关切点都是可接受的工程质量，在此之下，项目参与方从各自利益出发，有各自相应的基本关切点。因此，可接受的工程质量是PPP项目绩效评价的核心关切点;然后通过“4E”原则的角度分析，可确立项目绩效评价的基本指标：一是项目运营的经济性，包括政府的资金控制，社会资本的合理收益;二是项目的效果。包括工程质量、工期和安全指标;三是项目的效率。有及时方便的服务;四是项目的公平性。有满意的公众服务。“4E”在PPP项目实施中具有同等的重要性。

　　因此，在对PPP项目进行绩效评价时，一方面不能通过综合单一结果的进行评价，而是要通过“4E”原则反映项目真实结果的进行评价;另一方面是通过项目逻辑流程进行实质性的系统评价，从项目投入、项目过程、项目结果、项目影响这一投入产出的逻辑体系去系统性的考核项目，进行项目绩效评价的改进和提高，提高项目的执行效率。(来源IPPCE造价智库，《PPP的点睛之笔——绩效评价》，作者杨远哲，PPP资讯整理)

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