从PPP负面清单管理看政府行政绩效与地方经济发展

发布日期：2018-03-01来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 一、严控债务审慎举债

　　 2018年02月23日，为贯彻落实党的十九大关于坚决打赢防范化解重大风险攻坚战的决策部署，有效防控政府性债务风险，经湖南省人民政府同意，湖南省财政厅面向湖南省各市州、县市区人民政府，省直各单位发布了实施PPP和政府购买服务的负面清单，具体文件为《湖南省财政厅关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知（湘财债管[2018]7号）》，文件列明了不得运用PPP模式的情形，指出了不得采用政府购买服务方式的事项，意欲何为？严控债务，防范风险；PPP模式不得滥用，政府购买服务不得随意，违法违规将追究责任，对违反该通知规定的，擅自扩大PPP和政府购买服务适用范围的，责令改正并作为政府绩效考核扣分事项。所以说不能随意增加政府债务及政府或有债务，举债须审慎。

　　 二、财力有限量力而行

　　 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金[2015]21号）》文件规定，PPP项目财政承受能力评估“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。PPP项目的财政承受能力须考量，政府购买服务项目须先有预算、后购买服务；债务防控、PPP项目财承论证，政府购买服务预算控制，实际折射反映的是地方政府财力有限，政府在使用有限的财力时，应量力而行，不能“一股脑”地上PPP，动不动项目回报机制就是全政府付费，也不能盲目地做政府购买服务，应将有限的财力，像“好钢用到刀刃上”一样，合法规范地用到实处，用到急需之处，用到战略项目上。

　　 如何用好PPP模式，项目能否“真正”实现物有所值，能否合理降低政府支出责任，合理分担风险，设计好PPP项目实施方案，选择合适的社会资本，谈判签好PPP合同就尤为关键了。

　　 三、包装项目到战略立项

　　 PPP从2014年正式被官方提出，历经2015到2017年发展，现在很多政府项目都想包装成PPP，正如《湖南省财政厅关于实施PPP和政府购买服务负面清单管理的通知（湘财债管[2018]7号）》文中负面清单所述那样，且不管项目属不属于公共服务领域，政府有没有提供义务，加上一些不良咨询机构鼓吹，盲目将项目包装成PPP项目；然而政府的财力有限，PPP项目财政承受能力有限，在债务严控，在地方政府财力吃紧时，上什么项目，什么项目做PPP，PPP项目的政府支出如何安排，这些问题提到了战略意义的高度，PPP和政府购买服务实行负面清单管理，实为防止盲目包装PPP项目和政府购买服务项目，严控政府债务，引导切实用好财政资金。

　　 项目立项的战略意义主要考量项目是否涉及到政府行政绩效，是否关系地方发展。

　　 四、做项目到项目孵化

　　 从已实施落地的政府项目和未能实施成功的政府项目来看，做成做好项目不容易，前期规划、可行性研究、立项、勘察、预算、招投标、投融资、工程建设、运营维护等事项较多，有一定的专业要求，随着政府债务严格管控、政策规范越来越严格，一些项目的艰难推进，可以形象地用“孵化”来概括，所以说“操作一个好项目”与“好项目”本身之间是不能划等号的。

　　 政府项目的实施应当是立项符合法律和政策规范的要求，有有效的财力支撑，能融资到位，合理降低政府的支出责任，项目产出数量和质量达到预期要求，项目不烂尾，政府承担合理风险，人民满意。

　　 实施PPP和政府购买服务负面清单管理，就应跳出传统“做项目”的思维，项目不能随便上，项目不易做，项目成败有风险，应精选项目，精心孵化。

　　 五、融资平台转型发展

　　 PPP和政府购买服务实行负面清单管理，主要是防控政府性债务风险，实际上政府的平台公司承担着较多的政府债务，政府平台公司的债务风险也是政府最主要的债务风险之一，所以说做好平台公司债务管理是做好政府性债务风险防控重要工作之一。平台公司债务需要化解，而不少平台公司的债务却不断增加，原有债务需要化解就离不开平台公司的转型发展，那么平台公司能否成功转型发展，关系到政府性债务风险防控，同PPP和政府购买服务实行负面清单管理防控政府性债务风险同等重要，政府性债务风险防控牵扯着政府的行政绩效。

　　 六、债务管控金融建设

　　 PPP模式和政府购买服务的滥用，将可能引发政府债务及或有债务失控，PPP和政府购买服务实行负面清单管理回归实质还是政府债务管控，一方面我们看到政府赤字在上升，一方面我们看到政府金融领域建设的薄弱。不能通过PPP和政府购买服务随意增加政府债务，那么涉及民生公益的政府项目融资乏力，贫困地区融资艰难也是不争的事实，地方金融能力建设正是调和两者矛盾的较好途径，不乱花钱随意增加债务，理应投入的项目资金能实现较好的融通，政府的金融能力建设任重而道远。

　　 七、综述

　　 政府和社会资本合作及政府向社会购买服务旨在通过该模式，解决人民对基础设施和公共服务日益提高的要求和现有管理体制之间的矛盾。PPP和政府购买服务模式运用应当回归理性，负面清单管理有责任追究，其深意是引导，防控政府性债务风险；合法、合规、合理运用PPP和政府购买服务模式，“真正”实现项目物有所值，财政可承受，政府风险承担合理，产出数量和质量达到预期；审慎举债，量力而行，让有限的财力，在重要领域重要项目上发挥出最大效益。从而项目的立项论证更应充分，项目实施与操作更应专业用心；有效化解政府债务及风险，平台公司转型发展，政府金融能力不断提高，让PPP和政府购买服务回归理性，行稳致远，让好的公共服务和基础设施促进地方发展，造福人民，这应是政府行政绩效不变的追求。

　　 百 家 观 点

　　 目前中国大量的地方产业园区建设，以及中央及地方财政支持产业资金都是按照PPP的逻辑构建的，社保基金愿意在PPP中选择最适合的角色投入到园区的建设中去。现在社保基金投资的触角和维度可以达到市场全覆盖，因此也可以通过私募基金中一般合伙人(GP)或有限合伙人(LP)中的角色参与到产业园区的建设中去，为园区提供资金供给和支持。

　　 ——中国全国社会保障基金理事会副理事长 王忠民

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