PPP模式下的政商关系分析

发布日期：2015-09-15来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 2014年11月，国务院印发了《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》，提出“推广政府和社会资本合作（PPP）模式”。各地政府相继推出了一批PPP示范项目，通过进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用。PPP模式尽管不是新鲜事物，不论是国外可借鉴的经验还是国内操作实践都十分丰富，但当前在政府力推下依然出现了“政府一头热，民间资本冷”的局面，落地项目不多。党的十八大以来，中国经济发展正处在“旧常态”向“新常态”转变的过渡阶段，特别是中央关于“四个全面”部署，使得政府与市场的关系、政府职能转变、政商关系都显现出新的趋势与特征。在此背景下，本文聚焦PPP这一参与方众多、利益与风险结构复杂的投融资模式中政商关系的特殊性，基于对南昌市部分政府职能部门、项目实施单位及金融机构的调研，分析了目前PPP推广和运营中在政商关系方面存在的突出问题及其影响因素，最后就构建合伙型新型政商关系提出几点对策建议。

　　 一、PPP模式中政商关系的特点

　　 PPP模式适用于公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，涉及政府方（包括财政部门和交通、住建、环保、能源等行业主管部门等）和社会资本方（作为项目合作伙伴）。PPP项目涉及的政商关系与通常竞争性领域政商关系既有相似性，又有特殊性。

　　 一方面，政府部门负责PPP项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动，在法律规范不到位的情况下所拥有的选择权会招致项目招投标与实施中的官商交易，而缺乏制度规范同样会使得政府官员担心触犯党纪法律，无推动PPP项目的动力。另一方面，PPP模式适用于有较稳定现金流的公用事业项目，运作周期一般长达10年以上，不仅面临商业风险更会出现政策风险，这些都决定了PPP项目的政商关系具有以下特点：

　　 　　（一）紧密合作型关系。合作伙伴关系是PPP模式中政商关系的最大特征。相对于政府资金全额投资或社会资本全额投资的项目，PPP项目能够结合政府和社会资本各自的优点，一方面政府部门特别是行业主管部门对市政工程和公用事业需求更了解，能够遴选和发起潜在项目；另一方面社会资本方作为合作伙伴，在专业技术、项目管理和融资投资上具有优势，能够更好满足公共产品需求。合作的前提是双方目标一致，通过公共项目建设运营为社会提供公共物品，满足公共需求。由于本身相对复杂、持续期长、风险因素多，项目的成功也需要政府方和社会资本方构建紧密合作型关系，在项目进行中通过互信谈判协调利益化解风险。

　　 （二）持续期较长。与一般的商业合作不同，由于PPP项目大多建设运营周期长，在项目运作期间政府和商人之间的协商、谈判、调整等都属于长期关系，这就要求项目各方建立一种全过程、全周期的伙伴式关系。

　　 （三）政府深度参与。政府在PPP模式推广中，扮演着监督者和合作者的角色，承担着发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责。党的十八届三中全会《关于全面深化改革的决定》提出，处理好政府和市场的关系，就是要“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。PPP项目离不开政府全程的深度参与，这种“深度”不是对微观项目的直接干预，而是要求政府宏观上间接引导做好沟通协调，确保社会资本方的商业利益得到维护，同时确保公众利益的最大化。

　　 　　（四）监管与被监管关系。项目招投标阶段，政府可以在众多投标者中优中选优。一旦进入实施阶段，双方关系变成一对一的关系，既有合作又伴随着监管，政府一方通常作为监管者对项目质量及运营考核进行评价，对商业机构项目运营中追求利润最大化的同时是否损害公共利益进行监管，防止监管缺位。

　　 二、PPP项目中政商关系存在的主要问题

　　 （一）政府不断放宽社会资本定义，给潜在投资者带来困惑。PPP(Public-Private-Partnership)在学术界被翻译为公私伙伴关系，一般第二个P特指民营部门。【贾康、孙洁：公私伙伴关系PPP的概念、起源、特征与功能，《财政研究》2009年第10期。】政府在推广PPP模式中，将PPP译为政府和社会资本合作，对第二个P（社会资本）的界定，财政部2014年底发布的《PPP模式操作指南》中明确，“社会资本”是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。这意味着，非本级政府控制的央企和其他地方的国有企业也被归为社会资本。今年5月22日国务院办公厅转发财政部、发改委、央行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办42号文）规定，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，本级政府下属的融资平台公司也可以作为社会资本方参与PPP项目。这样，所有非财政预算资金投入均可作为社会资本。这种宽泛的社会资本定义尽管名义上保证了各类投资主体的公平进入地位，但事实上在基础设施和公共服务领域，一些国有资本利用天然的与政府及国有金融机构间的关系争取收益性PPP项目，从而挤出民间资本，带来了新一轮的“所有制歧视”。

　　 （二）法律制度不完善，导致地方政府官员观望不前。目前的PPP模式热潮一定程度上是政府在地方债置换、基础设施建设存在资金缺口的情况下不断推动的，《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《国家发展和改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《PPP项目合同指南》等规范性文件陆续出台，为PPP项目落地提供了初步的制度保障。但这些政策文件偏引导性、指引性，法律效力较弱。与此同时，由于规定过于原则，操作性不强，也导致了政府官员缺乏推广PPP模式动力。如目前政府购买公共服务正处于试点阶段，缺乏经验数据，对于定价高低没有参照，一旦定价过高或运营后利用预算资金补贴项目会有向社会资本方输送利益之嫌。

　　 在调研中我们了解到，政府目前推出的一些PPP示范项目属于非经营性，缺乏固定收益，很难吸引到资方的投资。或者有非常少量的收入，但是收益并不足以弥补前期的投入，只能靠政府拨款来维持社会资本的利益。对于PPP模式，政府拨款给社会资本所带来收益的政策不明朗，此类项目大部分是属于建设类项目，目前有意向投资此类项目的社会资本大部分希望可以与业主单位达成建筑工程的合作，但是由于目前政府采购的流程并不是很清晰，因而出现了政府不敢保证、民营企业不敢进入的局面，基本吸引不到社会资本的投入。

　　 （三）政策风险高，使得企业担心项目全周期内利益可能受损。作为政府发包的工程，尽管设计规划时可能投资回报有保证，但随着项目推进，会面临政府换届、政策变化、行政命令干预项目运营等政策风险，企业会担心政府优先考虑公众利益而损害投资者的商业利益。PPP项目的政策性特征决定了在所有风险因素中，政府信用风险高居榜首，在项目后期不履行或者拒绝履行合同约定的责任和义务，从而给项目带来直接或者间接伤害。例如，政府该给补贴不给，价格限制随意更改等等。除此之外，推广PPP模式涉及政府部门众多，政出多门、缺乏协调也是造成PPP模式高风险的重要因素。特别是缺乏专门的专业型管理监督机构来履行项目采购、评估、第三方监管、招投标管理、争议协调等监管职责，使得有意向的社会资本在与政府部门交往中沟通不畅。当前，不论是中央政府还是地方政府推广PPP模式非常积极，但一些地方同时也存在着“甩包袱”“变相融资”的倾向，表现在不愿拿出现金流预期明朗的好项目，与社会资本的合作缺乏诚意。

　　 （四）项目地位不对称，难以实现政商平等伙伴关系。理论上，在PPP项目中不论是政府还是社会资本均是以平等民事主体身份参与项目，地位平等也是构建互信伙伴关系的基础。国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国办42号文）提出PPP模式基本原则之一是“重诺履约”，“政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等”。但事实上，政府部门作为公权力代表，有可能出于政治原因、经济因素、社会压力等考虑，撕毁原来签订的合同，或运用各种行政手段阻碍项目正常运作，使得PPP项目中政商双方难以建立平等伙伴关系。

　　 　　三、构建合伙型新型政商关系的几点建议

　　 （一）转变角色、明确定位、构建合作关系。

　　 从政府角度来看：

　　1.明确定位：就政府方面而言，应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，转变为提供PPP项目的规划者、项目发起者、PPP项目购买者以及项目运营建设的维护者。

　　 2.维护公共利益：在PPP模式中，政府核心的价值追求是为大众提供最优质的公共设施和服务。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划、组织招标、理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险。

　　 3.兼顾企业伙伴利益：一方面，应正视合作企业利益诉求，给予合作企业一定的盈利空间，着力保持项目回报率与吸引力，难以收回成本的PPP项目，可在法律允许范围内采取捆绑优势项目或配备资源的方式，达到“以丰补歉”的效果。另一方面，兼顾投资的公益性，适当控制整体回报率。同时，政府和民资投资主要领域的分配，投资中政府还需要对自身参与建设的领域进行限制和规范，以防与民争利。

　　 就民营企业而言：

　　1、明确定位：民营企业应是PPP项目的投资者，项目的主要股东，项目稳定经营利润的受益人，一定时期的项目用益物权人。

　　 2、与政府协调合作目标：PPP项目投资收益最终是由消费者承担或由消费者和政府共同承担的。无论是消费者还是政府，都属于社会的组成部分，都是政府关注的项目社会成本的组成部分。民营企业应明确，由于其自身天然的逐利性，始终希望投资收益越大越好，而公共部门希望社会成本越低越好，民营企业的项目收益的增加势必意味着政府关注的项目社会成本的同时上升。因此，民营企业必须在谋求自身利益最大化的同时与政府做好合作目的沟通与协调，平衡好商业利益和公共社会利益。

　　 3、与政府共同承担风险：在原有情况下，政府拥有和运营基础设施所承担的风险成本是相当大的，而通过PPP项目将其中一些风险转移给能以较低成本进行管理的民营企业，因此民营企业项目中承担着与其利益正相关的风险量。

　　 （二）共筑权责、明晰风险、强化契约关系。PPP项目建设过程中，政商之间权利义务清晰的划分是成功的关键。在我们对以往一些PPP项目失败的原因进行剖析，导致PPP项目最终失败的要素为：政府信用风险、市场收益不足、市场需求变化、政府决策失误、政府决策冗长、法律变更。在调研的案例中，政府信用风险高居首位，主要是政府在后期不履行后者拒绝履行合同约定的责任和义务，从而给PPP项目中的政商伙伴关系带来的直接与间接的伤害。

　　 因此，PPP项目中的政商合作应当按照，财政部公布的“PPP项目合同指南”规定，公私双方应当在PPP项目合同中明确当事人双方的权利与义务，在政府方和项目公司之间合理权责边界，以构建良好的政商合作伙伴关系。

　　 就权利义务而言：一方面，政府应享有准入管理权、经营授权、回收特许权等权利。同时应当履行：确保准入制度操作流程透明、信息公开、满足充分竞争的要求；建立有反馈异议机制，对异议在规定期间内予以答复；确保私营部门在特许期内专有性的权利并保持有效；对特许权因公共利益被收回对私营部门造成的损失予以补偿。

　　 另一方面，民营企业应享有投资收益权、资本退出权以及部分项目控制权的同时，应认真履行保证提供资质信息真实；负担擅自处分特许权造成的损失，承担违约责任等义务。

　　 就风险而言，政府应当承担的风险为：一般土地获取风险、项目审批风险、政治不可抗力风险（包含非因政府方面原因且不在政府方控制下的征收征用和法律变更等）通常可由政府方承担。此外，为项目的实施政府做好长期的财政规划，强化跨年度的财政约束力，保障相关项目财政补贴的持续性。

　　 此外，民营企业应承担如期完成项目融资风险、项目设计、建设和运营维护风险（包含完工风险、供应风险、技术风险、运营风险、项目未达标风险）。此外，获得项目相关保险由项目公司承担，自然不可抗力则由双方承担。

　　 政商双方应秉承诚实信用，契约自治的法律原则，理清并明确政府和社会资本的“责权利益边界”，使PPP项目中的政商权利义务关系保持长期稳定。

　　 （三）加强制度供给、规范政商行为。在调研中，普遍反映PPP模式既要避免政府把社会资本当成接棒融资的“冤大头”,也要避免新一轮资本寻租的再分配“盛宴”。这就需要以制度供给为路径，切实规范PPP项目中的政商关系，具体思路为：

　　 1、规范特许授权制度。特许权授是PPP项目构建政商伙伴关系的关键环节。权利本身的源泉是政府的授予，政府在授权同时承担相应的选定责任。规范政府在PPP项目中的特许权行为，对建立健康的政商关系有关键意义。应加大制度供给，建立特许权授予的程序制度、强制性招投标制度、责任追究制度、听证制度等等。这些制度能保证特许权的行使过程中兼顾公共利益和私人投资者的利益，实现利益的平衡。

　　 2、建立第三方居间平台。政府与企业在推进PPP项目建设中，非常需要专业机构的支持。一方面专业机构在“政”“商”之中，扮演着居间者的角色，参与制定规范化、标准化、科学化的交易流程，对项目提供技术支持。将PPP项目预算投入之类的重大问题，由第三方中介平台与社会资本进行对接，能够是项目运行更加科学化、合理化，并能够有效地挤压寻租空间。

　　3.构建项目监督机制。政府往往既是相关政策的制定者，又作为PPP项目建设与运营的监管者，集两种身份于一身，容易引发监管的公正性质疑。因此，建立专门的PPP管制体系，提升管制能力，形成高效的管制体系，让PPP项目中的政商关系在阳光下运行。

　　值得指出，PPP项目是一个动态的开展过程。各利益相关者的利益关系虽然在合同中已经得以明确，但是随着项目的开展，有可能出现一些突发状况。这种情况下，各利益相关者之间就必须通过良好的沟通，来解决处理这些问题，以防一方利益受到严重侵害。通过建立专门的PPP管制体系，协调常设管制机构与PPP具体的、多样化的管制内容的矛盾。这个机构保持相对独立，通过公正、透明的程序对公共项目建设的全部过程依照法律和特许合同进行管制。监管重点是义务履行、收益与风险分配。在私人投资者方面，是保障履行有关协议，监督其提供符合标准的服务，并使其获得成本补偿及合理收益；在公共部门方面，是保障使用者获得普遍服务，取得预期的社会效益。

　　 来源：中华工商时报

　　 作者中共江西省委党校江西经济社会发展战略研究所助理研究员罗天、孙志杰

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