PPP模式练好成本控制的“内功”是关键

发布日期：2015-09-08来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 在日前中国PPP沙龙上，福州市财政局副局长金晖辉在介绍福州海峡文化艺术中心PPP项目经验时表示，该项目在对可行性缺口提供运营补助的同时，也要求社会资本共同承担，同时政府对融资成本进行了上限的锁定，通过一些边界条件的设定，使这个项目在建设和运营过程中，既能做到成本最低，又能做到收益最大。

　　 　　优选合作伙伴

　　 据介绍，海峡文化艺术中心是福州市第一个正式落地的PPP项目，已于今年1月份动工，目前已经投入资金2.6亿元。该项目总投资35.33亿元，其中建设成本27亿元，融资补贴5.65亿元，运营补贴2.68亿元。项目经营合作期是10年，其中前3年是建设期，后7年为运营期。预计运营成本为3.4亿元，除2.68亿元的运营补贴外，通过商业化运营的收入预计为7200万元。

　　 在确定该项目的PPP模式之后，通过公开招标方式选择社会合作伙伴，作为社会资本合作方，并随之注册成立了项目公司。双方50%对50%进行持股，按照持股比例进行项目合作。

　　 该项目探索将建设和运营分开的方式，在福州海峡文化艺术中心PPP项目拟规划建设的不同功能场馆中，歌剧院、音乐厅、多功能戏剧厅作为B部分，由福州文化广电新闻出版局通过公开招标方式，选择专业的运营商进行运营，项目公司仅负责提供辅助的维修、配套服务;而艺术博物馆、影视中心、中央文化大厅及其配套的服务区作为A部分，包括其广告、地下商业停车场等由项目公司自营。

　　 在金晖辉看来，将歌剧院、音乐厅等专业性强、运营难度大的部分单独拿出来招商，选择专业运营商进行运营，是一种合理分配风险的方式，让专业的人做专业的事，让最有能力的合作者承担风险。

　　 这一运营模式上的创新在沙龙上受到了国家开发银行规划局原局长蒋志刚的称赞，“英法隧道工程的超标非常严重，总结认为原因在于运营商和建筑商是一家。二次招标是否需要的问题值得商榷。这个项目把B部分拿出来，选择新的运营商，相当于二次招标，是突破之举。”

　　 金晖辉表示，优选合作伙伴，提高效率、降低成本，是PPP模式最大的价值。相比单纯的工程招标选择施工队伍的方式，PPP招标可以设定合理的投标人准入条件，优选专业资质高、技术能力强、管理经验丰富、财务实力雄厚和信誉状况良好的社会资本，共同开展项目的设计、投融资、施工建设、管理以及运营维护等项目的全过程合作，从最经济、高效的角度来考虑问题，优化设计、压缩成本。

　　 “以往通过招标方式选择的施工队，想方设法增加项目投入和造价。在PPP模式的全过程合作方式下，项目公司要进行之后的运营，在建设过程中就会从降低运营成本、获取最大收益的角度对原有的设计方案进行优化，同时也尽可能节约建设成本。”他说。

　　 练好成本控制内功

　　 据悉，在整个项目建设过程中，最大的利润点和收益点实际上就是施工利润。由于该项目是社会文化事业项目，预计项目的运营收入不足以弥补运营支出，运营成本和融资成本都需要政府补贴，“基本上补贴到就行了，不让它在运营中出现亏损，保证正常运营。”金晖辉说。

　　 正是由于对成本的严格要求，致使该项目在公开招标过程中，曾因投标人数不够而历经两次流标。

　　 在运营成本的控制上，对项目A部分的初步测算，7年的运营收入在7200万元左右，因此在招标过程中提出“7200+X”的概念，即投标时的运营收入报价不低于7200万元，不足的部分须由社会资本合作方补足。

　　 在对社会资本方投入项目建设的投资本分进行建设补贴上，初步按照27亿元分10年，每年2.7亿元的补贴额度，但最终还要经过财政投资预算中心审定的结算造价进行调整。

　　 “以往做BT项目，都是边设计边施工，在招标选择合作方时，采取以概算或者粗略的预算作为基数，不够严谨，水分大、成本高。”据金晖辉介绍，此次福州市财政局为严控投资成本，要求这个项目设计方案必须做到施工图的深度，按照施工图预算下浮，招标过程中不接受低于2%的下浮率。

　　 此外，项目公司向金融机构申请融资，金融机构融资按照最低的资本金配套30%，对于中标方投入的项目资本金部分，福州市将按照相应的贷款融资利率给予补贴。金晖辉称，融资补贴成本控制方面，要求原则上融资成本不高于贷款基准利率。如果确实需要上浮的话，上限不能超过10%。上浮超过10%，必须由社会资本合作方自己承担。

　　 而在社会资本的退出方式上，根据合同，10年期满，社会方必须将所持有的股权无偿地零作价转让。

　　 建立持续有效的监管

　　 在财政部金融司金融五处处长阚晓西看来，尽管福州海峡文化艺术中心PPP项目在政府的有限兜底、政府承诺纳入预算管理、财政承受能力评估、产出方式的公开透明、股权的零作价回收等方面都进行了有益探索，实际上已经达到了约束和激励相融的状态，但在持续有效的监管方面还应继续做足。

　　 “在特许经营权作价的过程中和转让之后，到底应该对它的现金流进行什么样的预测和监管?比如这个项目，7200万元以下是社会资本方来兜底，但是超出的部分怎么办?7年运营期当中，每年的回报率到底是多少?”

　　 阚晓西认为，PPP强调的是全过程的成本监管，允许合理的收益率，但前提一定是充分运用了商业头脑和思维，为这个设施确定了很好的经营策略，最终实现了商业价值最大化。

　　 对于这个项目而言，建设补贴、融资补贴、运营补贴等支付来源都纳入到相应年度的财政预算体系，并报人大审批后执行。但是在把政府支付义务纳入预算管理的同时，应该进行绩效考核和成本监管，并根据实际的管理和绩效结果进行支付。

　　 但他同时强调，理想的PPP模式要随着政府自身的执政能力建设、各方面的社会接受程度的提高，最终实现全生命周期管理、风险合理分配、责任权利对等的合作关系。

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