PPP 项目政府采购不应“缺位”

发布日期：2015-05-18来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　现在各方面所关注的PPP模式，主要是从缓解财政压力，化解政府债务的战略高度来探讨，对具体战术问题，尤其是如何通过完善的程序来化解PPP项目潜在风险尚无深入的解读探究。执行PPP项目的主体、方法和流程各不相同，特别是引入合作方的方式千差万别，应用政府采购规则来完善其采购流程以规避风险还没有成为共识。

　　从定义看，PPP模式即 Public— Private—Partnership 的字母缩写，是指政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。因此，实质上PPP模式就是政府依据自身掌握的公共资源，通过购买服务的方式，由社会力量来替政府提供本来应该由政府所提供的公共服务。

　　明确了这一概念，也就明确了PPP模式的实质是政府购买服务，是政府采购工作贯彻十八届三中全会所提出的“使市场在资源配置中起决定性作用”精神的重要途径。因此，政府采购在PPP项目执行过程中， 不应也不能 “缺位”。从PPP模式的特点以及存在的风险看，政府采购能够有效发挥防范项目风险的作用。

　　PPP模式的主要特点包括：是一种新型的项目融资模式，可以使私人资本更多地参与到项目中，将其在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，有效地实现对项目建设与运行的控制。在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，可以提高建设项目服务质量，形成公私双方互利共赢的长期目标。其机制新、管理活、责权利明确，比传统的由政府单独建设、运营的模式更为高效。

　　当然，PPP模式也潜藏着各种风险。以往国内外经验表明，风险识别与防范工作不容忽视。PPP项目主要参与主体是政府和社会资本，存在着政治、商业、技术、公共关系、管理、财务、营运等各类风险，还包括采购风险。因采购失败而导致责任不清、债务纠纷、项目延误、质量失控直至建设或运营失败的项目不乏先例。政府作为政策、服务标准的制定者，也是项目的发起人和负责人，应承担政策性风险;而社会资本受商业利益驱动，则要承担项目过程中产生的商业性风险。

　　PPP项目由传统方式转向公私合作制，出发点是希望实现风险转移，将部分风险特别是商业性风险从政府向社会资本转移，但是现实情况下，却常常事与愿违。政府往往承担了过多的风险。比如，政府在与社会资本合作方面的知识和经验不足，承担了一些本不应承担的商业风险，包括汇率风险，项目收益低于预测值的风险等，甚至还包括债务风险。要避免这些问题，撇开其他因素不谈，是否选择了负责任又有能力的合作方甚为关键。这就需要在选择过程中充分体现政府的意图和政策导向，同时充分发挥市场的决定性作用，通过竞争性方式来产生。在这方面，政府采购大有可为。

　　从具体建设流程看，政府采购更不能缺位。PPP项目建设流程可分为三个主要阶段：第一阶段是前期准备阶段，包括可行性研究、方案设计、融资安排、政策规制直至最终确定合作方;第二阶段是项目建设阶段，主要是落实建设单位保质按期完成项目建设;第三阶段是项目运营达成目标直至完成产权的最终转移。三个阶段都需要发生大量采购活动。

　　第一阶段需要征集可行性研究、方案设计等一系列咨询研究单位，并由其完成可行性研究分析、建设方案、法律、财务、融资、项目回报等专业问题。这些工作所需费用均由财政资金安排，明显属于政府采购规范范围。同时，在选择合作者时，既需要成功征集到有意愿有能力的合作者，又需要防范小范围操作导致 “设租” 和 “寻租”的发生，避免公共利益被私人资本侵占，也需要通过规范的政府采购来实现。

　　第二阶段需要完成项目承建、监理、材料供应等一系列与项目建设直接相关的采购。此类采购主要是由项目公司按照有利于项目建设的原则来完成，政府不能越位包办，强制其执行政府采购程序。但政府仍应监督其采购过程，防止市场主体之间的利益输送导致项目质量及运营受到威胁。政府监督应是通过政策制度安排，通过建设规范市场体系，制订发布采购指南和范本，来引导和规范项目公司的采购进程。这里既有防止政府越位问题，也要防止缺位问题。

　　第三阶段是项目运营阶段，企业有自主经营的权利，政府不能横加干涉，但仍需对企业的运营活动是否符合项目协议相关约定进行监督， 尤其是在运营后期即将移交产权阶段，更要重点监控。另外，项目运营期间的社会影响、绩效评价、环境评价等，也是政府应该监控的范围。这些工作除了政府部门依法依规实施外，也需要借助社会力量共同参与，这就涉及到政府采购服务工作。

　　面对扑面而来的PPP热潮，政府采购界做好准备了吗?我们应如何适应、推动和引领PPP模式采购工作的完善?

　　1.统一认识，提高对PPP模式的认知，把PPP项目采购作为政府采购改革特别是政府购买服务的战略性问题加以研究，作为政府采购加入GPA的应对策略来研究。尤其是财政部应在全国范围从战略高度组织研究力量，打破现有散兵游勇式的研究格局。

　　2.做好法律制度调整。抓住我国加入GPA 的契机，推动《政府采购法》和《招标投标法》的整合工作。要以壮士断腕的精神，彻底打破原来因部门利益而形成的分割的政府采购市场，将政府采购市场变为真正的公共采购市场。

　　3.重视规则制定和修改，设计好PPP项目采购规范流程。尤其是要形成全国统一的PPP项目服务招标指南、工程招标指南和货物招标指南。这些指南的编制，应集国家之力编写，并可借助包括世界银行等国际机构以及国际知名咨询机构的力量乃至技术合作资金支持。

　　4.抓紧机构整合和人才培养，包括整合政府采购代理机构与重点招投标机构，组成具有较高专业能力的采购代理机构，发挥各自所长实现专业化配置，建设行业自律组织、在大专院校设置定向专业进行人才培养， 推进社会咨询机构发展强化项目需求研究等。

　　作为一个服务型政府，通过PPP模式来实现公共服务提供机制的多元化和高效化，无疑将是我国未来必须解决的重大问题，政府采购改革在此项工作中绝不能缺位。

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