PPP项目政府方如何依法选择合作伙伴？

发布日期：2015-05-14来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　对于政府和社会资本合作，有一句形象的比喻：ppp是一段婚姻，而不是一场婚礼。一个PPP的成功因素是多方面的，而失败的PPP只需要一个因素足以。在众多因素中，找对合作伙伴对于项目成败有着至关重要的影响。因此，在国务院以及中央部委的多份政策性文件中，都将PPP项目采购作为重要的内容予以规定。鉴于此，本中心将推出系列文章，就PPP项目的采购问题予以全面、深入的法律解读，欢迎大家的关注。

　　一、PPP项目采购的概念

　　所谓PPP项目采购，是指政府为达成权利义务平衡、物有所值的PPP项目合同，遵循公开、公平、公正和诚实信用原则，按照相关法规要求完成PPP项目识别和准备等前期工作后，依法选择社会资本合作者的过程。对此，财政部76号文明确提出，地方各级财政部门要会同行业主管部门，按照《政府采购法》及有关规定，依法选择项目合作伙伴。要综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素，择优选择诚实守信、安全可靠的合作伙伴。

　　二、PPP项目采购方式及其适用范围

　　(一)招标方式

　　根据《招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目;(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目;(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。前款所列项目的具体范围和规模标准，由国务院发展计划部门会同国务院有关部门制订，报国务院批准。法律或者国务院对必须进行招标的其他项目的范围有规定的，依照其规定。依据《招标投标法》第三条的规定，2000年原国家发展计划委员会报经国务院批准发布《工程建设项目招标范围和规模标准规定》，明确了依法必须进行招标的工程建设项目的具体范围和规模标准。根据该规定，规定范围内的各类工程建设项目，包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，达到下列标准之一的，必须进行招标：(一)施工单项合同估算价在200万元人民币以上的;(二)重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的;(三)勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的;(四)单项合同估算价低于第(一)、(二)、(三)项规定的标准，但项目总投资额在3000万元人民币以上的。

　　值得注意的是，由于上述规定设置的招标范围和规模标准是依据当时的经济社会发展水平和物价水平确定的，随着我国经济社会的不断发展，上述情况已发生了变化，《规定》设置的强制招标范围、标准限额显得过宽、过低，鉴于这种情况，国务院法制办公室于2014年3月24日发布了关于《工程建设项目招标范围和规模标准规定(修订)(送审稿)》公开征求意见的通知，拟对必须进行招标的建设项目的范围进行修改。

　　根据我国《招标投标法》的规定，招标分为公开招标和邀请招标。公开招标是指招标人以招标公告的方式邀请不特定的法人或其他组织投标，邀请招标是指招标人以投标邀请书的方式邀请特定的法人或其他组织投标。具体来说，公开招标是由招标人按照法定程序发布招标公告，所有符合条件的供应商或承包商都可以平等参加投标竞争，从中择优选择中标者的招标方式，其范围更广、竞争性更强，更体现公平公正。邀请招标，也称为有限竞争招标或选择性招标，是一种由招标人选择若干供应商或承包商，向其发出投标邀请，由被邀请的供应商、承包商投标竞争，从中选定中标者的招标方式。邀请招标的特点是：(1)邀请投标不使用公开的公告形式;(2)接受邀请的单位才是合格投标人;(3)投标人的数量有限。

　　就采购货物或者服务而言，应当采用公开招标方式的具体数额标准，属于中央预算的政府采购项目，由国务院规定;属于地方预算的政府采购项目，由省、自治区、直辖市人民政府规定。

　　公开招标应作为政府采购的主要采购方式。不论是工程、货物或服务，达到规定标准的必须使用公开招标方式，只有符合特定条件才能适用邀请招标：

　　(一)工程。国务院发展计划部门确定的国家重点项目和省级政府确定的地方重点项目不适宜公开招标的，经国务院发展计划部门或省级政府批准可以进行邀请招标。

　　(二)服务和货物。具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的或者采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的货物、服务，在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府财政部门的批准的，可以采用邀请招标方式。

　　对于法律没有强制要求招标的的建设项目，有关单位也可以自行选择招标的方式。

　　《政府采购法》规定的政府采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价和国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式，并明确公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

　　但由于PPP项目所具有的项目资金量大、后续监管链条长、采购需求的复杂性以及合同的复杂性等特点，公开招标方式不一定适合PPP项目。因此，财政部113号文和215号文均提到，公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。

　　(二)非招标方式

　　1. 竞争性谈判

　　竞争性谈判是由采购人或者采购代理机构直接邀请三家以上的供应商就采购事宜依照法定程序进行谈判的采购方式，同时应当满足下列情形之一：(一)招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的;(二)技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的;(三)采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的;(四)不能事先计算出价格总额的。

　　2. 单一来源采购

　　单一来源采购，顾名思义，是由于种种原因只从某一供应商处直接购买的采购方式。根据《政府采购法》的规定，符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：(一)只能从唯一供应商处采购的;(二)发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的;(三)必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。

　　3. 竞争性磋商

　　竞争性磋商是财政部为了适应推进政府购买服务、推广PPP模式所进行的一项制度创新，属于《政府采购法》第二十六条所规定的“国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式”。竞争性磋商，是指采购人、政府采购代理机构通过组建竞争性磋商小组与符合条件的供应商就采购货物、工程和服务事宜进行磋商，供应商按照磋商文件的要求提交响应文件和报价，采购人从磋商小组评审后提出的候选供应商名单中确定成交供应商的采购方式。适用于以下项目：(一)政府购买服务项目;(二)技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的;(三)因艺术品采购、专利、专有技术或者服务的时间、数量事先不能确定等原因不能事先计算出价格总额的;(四)市场竞争不充分的科研项目，以及需要扶持的科技成果转化项目;(五)按照招标投标法及其实施条例必须进行招标的工程建设项目以外的工程建设项目。达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用竞争性磋商采购方式的，采购人应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，依法向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

　　事实上，根据《政府采购非招标采购方式管理办法》第四条的规定，不仅是竞争性磋商有报批的程序，只要是达到公开招标数额标准的货物、服务采购项目，拟采用非招标采购方式的，采购人都应当在采购活动开始前，报经主管预算单位同意后，向设区的市、自治州以上人民政府财政部门申请批准。

　　三、PPP项目采购与普通政府采购的不同之处

　　2014年的最后一天，财政部同时发布了214、215号文(《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》，下称《PPP项目采购办法》)，PPP项目采购的重要性由此可见一斑。《PPP项目采购办法》第四条明确，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购5种方式，没有把询价这一普通政府采购的方式规定在内。此外，与普通政府采购相比，《PPP项目采购办法》的主要创新之处在于：一是为了保证PPP项目采购过程顺畅高效和实现“物有所值”价值目标，新增了竞争性磋商这一新的采购方式，引入了两阶段采购模式。二是为了保证PPP项目采购的成功率和减少后续争议，新增了强制资格预审、现场考察和答疑、采购结果及合同文本公示等规范性要求。三是为了保证项目采购的质量和效果，创新了采购结果确认谈判、项目实施机构可以自行选定评审专家等程序。四是为了维护国家安全和发挥政府采购政策功能，要求必须在资格预审公告、采购公告、采购文件、项目合同中列明采购本国货物和服务、技术引进和转让等政策要求。五是结合PPP项目金额大、后续监管链条长等特点，创新了监管方式，对项目履约实行强制信用担保，用市场化手段引入担保机构进行第三方监管，以弥补行政监督手段的不足。同时，要求项目采购完成后公开项目采购合同，引入社会监督。六是针对PPP项目复杂程度高和采购人专业性不足的实际，明确具备相应条件和能力的政府采购代理机构可以承担PPP项目政府采购业务，提供PPP项目咨询服务的机构在按照财政部对政府采购代理机构管理的相关政策要求进行网上登记后，也可以从事PPP项目采购代理业务。

　　综上，关于PPP项目的采购，我国法律和有关政策有许多具体的规定，这对于PPP模式的推广和在实践中的成功运作具有重要的意义。但另一方面，由于PPP在我国仍处于探索阶段，政府方如何依法选择合适的社会资本方建立长期合作伙伴关系仍有许多需要进一步探讨和思考的问题。比如，PPP项目一般包括建设期和运营期，其性质如何界定?是否能够直接划入工程、服务和货物中的某一类?如果相关法律规定存在模糊、歧义，必然会导致实践中理解不一，而各地在适用公开招标还是非公开招标方式的问题上也会出现比较大的随意性，也就不利于我国政府和社会资本合作提供良好的公共服务和产品这一初衷的实现。华资盟整理编辑

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