PPP适用性与操作要点

发布日期：2015-01-22来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　PPP适用性与操作要点

　　文/汪国旺(济邦咨询公司)

　　PPP(Public-Private-Partnership)注定将成为2014年的关键词之一。本文将基于PPP模式大热背后的动机分析，尝试客观地探讨PPP模式的适用性及其应用要点，以资读者参考。

　　一.为什么要推PPP

　　依笔者理解，凡是由公共部门(政府)与私人部门(社会资本，包括有独立决策权的国有企业)基于中长期的合同关系，合作提供公共产品或服务的机制，都可以称之为PPP。它是介于政府大包大揽的传统方式和完全市场竞争方式之间的公共物品提供方式的集合，最常见的应用形式包括BOT、TOT、BLT、ROT、DBFO、委托运营(O&M)等。可见，PPP并不是什么新鲜事儿，只是很多人只知其一不知其二、不知道自己“知道”罢了。内容虽无新意，但中央到地方各级政府力推PPP的用意颇值得关注，笔者以为这至少包括三方面：

　　1.借PPP模式纾解地方政府债务压力是最基本、最直接的动机

　　虽经过多轮的审计和专项整顿，地方政府存量债务问题隐忧仍未消除，如今又面临土地财政转型的压力和城镇化建设的新任务，各级政府切身感受到引入社会资本的迫切性。相较于此前出台的鼓励和引导社会资本的政策(以新老36条为代表)，PPP模式可操作性更强，不仅在国外应用比较成熟，国内也有一定的实践基础。以污水和垃圾处理厂为例，已实施的大量BOT项目确实在加快设施新建的同时，有效减轻了政府财政负担。目前，部分政府部门在推行PPP模式时，也十分关注项目是否已建立完善的“使用者付费机制”，并明确“在价格、收费机制已建立的领域优先考虑应用PPP”，其原因在于，此类项目初始投资和运营成本基本可由项目终端用户付费来覆盖，无需或只需少量的财政补贴。

　　2.改善公共产品和服务的供给效率是根本目的

　　财政部对PPP模式的理解已经比较全面，也颇具代表性，即它“是政府与社会资本合作模式，是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率。”可见，提高公共产品和服务的质量和效率是PPP项目的终极目标。所谓供给效率的提升，笔者以为包括两层含义，一是提升公共产品或服务的可及性，主要表现为量的增加(这在供给不足的领域尤其重要);二是投入产出水平的提高，即在同等产出质量下付出更低的成本，或在同等成本水平下提供更高质量的产品或服务。

　　3.通过推动PPP模式倒逼政府职能转变以及相关制度体系变革

　　在财政部看来，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”,与国家治理现代化、市场发挥决定性作用、快速转变政府职能、建立现代财政制度和推进城镇化健康发展相适应。比如，在PPP模式下，政府与社会主体是平等的合作伙伴关系，政府角色应从居高临下的“管理者”逐步向“合作者”、“监管者”(更加强调合同监管、而不是行政监管)转变;在权利义务和风险的分配上，要基于平等自愿、公平合理的市场原则，不能延续传统命令式的管理，只提责任、不提权利，只讲投入、不管回报。

　　二.哪些项目更适用PPP模式

　　针对特定项目，是否适用PPP模式通常可从以下几个维度来研判：

　　1.是公共产品或公共服务领域的项目

　　具体包括基础设施类(如市政道路、高速公路、电厂)、市政公用类(如自来水厂及配套管网、固废处理和收运设施)以及社会事业类(如文化体育场馆、医疗和教育服务设施)。公共产品或公共服务设施具有自然垄断的经济属性，这决定了在特定服务范围内由一家主体统一负责项目的运营是最有效率的。作为公共利益的代表和直接责任主体，政府或其下属单位责无旁贷地承担起公共产品和公共服务的生产任务。随着城镇化的不断发展，公用产品和服务的需求数量和质量要求越来越高，政府直接提供越来越力不从心(面临资金、技术、管理上的瓶颈)，经尝试发现合格的私人主体也能承担公共产品和公共服务的提供任务，而且更有效率。于是，公共部门与私人部门通过合作提供公共产品和服务渐成趋势，这大致就是PPP模式的由来。

　　2.合作期限相对较长

　　最好包括从项目前期准备到后期运营的全过程，其中运营期在3年以上。通过项目全过程的参与，社会投资人可以增加其对项目的全面了解，更有效地识别和管控项目风险;对于政府而言，则能更好地掌握建设运营成本信息，主动采取针对性的监管措施，在保障项目公司获得基本收益的同时又不至于获取暴利。对于短期(不含建设期，3年以内)一次性完成的公共服务项目，不宜采取PPP方式，如果需要，可以改用政府采购服务的方式实施，并签订短期服务合同。

　　3.项目具有一定专业要求，且存在足够多的潜在社会合作主体

　　PPP项目的基本特征之一，就是要通过政府与社会资本合作取得1+1>2的效果，双方要优势互补，其中社会资本的相对优势主要体现在资本、技术、管理等方面，而且往往体现为综合优势。如果项目内容属于简单辅助性内容(如环卫保洁)、或者虽然专业性较强但内容单一且已相对标准化(如工程设计，或工程建设)，则直接采取传统方式或通过政府采购方式实施可能更有效率。另外，潜在竞争者数量足够多才可能给社会合作主体带来必要的竞争压力，否则限制激励约束机制作用的发挥，使得政府在合作中处于相对被动的地位。

　　4.综合评价PPP项目的交易成本

　　PPP项目往往交易结构复杂、实施周期较长，在项目前期准备及实施过程中都会耗费大量人力、财力等资源，交易成本不容忽视。目前，国际上流行的评价方法是物有所值论证(VFM，Value for money)，具体评价过程包括定性评价、定量评价和补充评价，评价结果主要包括以PPP模式实施的成本较政府以传统方式实施是否更经济，在各个备选PPP实施方案中哪个是成本最低的。目前，我国在PPP项目的筛选和评价上，更多的还是依赖于定性的分析判断，缺少类似的定量或系统性分析评价。

　　5.PPP项目不限于收费机制完善的项目

　　实际上，PPP项目的收费机制包括三类(如图1所示)，一是完全依靠项目用户付费(如供水、燃气项目)，二是完全由政府支付服务费用(如市政道路、排水管网、生态环境治理项目)，三是部分来自项目用户付费并由政府提供缺口补贴，以保障项目财务可行性(如污水处理项目、垃圾处理项目)。

　　前文所述的优先在已建立用户收费机制的领域推行PPP，只是现阶段政府在债务压力较大的情势下所作的次优选择，并不意味着只有收费机制完善的公共项目才适用PPP模式。相反，从提高公共服务效率的角度来看，那些收费机制建设比较困难或滞后的领域(因此对社会专业主体缺乏吸引力)，是最需要推行PPP模式的(也更具试点示范效应)，比如污水收集管网设施、市政道路等，在传统BT或EPC模式下，重建设、轻运营易导致设施建成后不能发挥应有功效，甚至出现豆腐渣工程。而PPP模式下，项目主体需要统筹考虑项目全寿命周期的成本，因此有效避免前后脱节的问题、保障项目设施的可用性和运行绩效达标。

　　从融资的角度来看，收费机制不完善的项目也可以应用PPP模式，虽不能从总量上降低政府支出(算上回报还有所增加)，但通过分期支付的方式可以平滑当期的财政支出压力。

　　三.PPP项目实施要点

　　针对确定以PPP模式实施的项目，操作中需注意以下要点。

　　1.交易结构设计

　　所谓交易结构，是对项目的投资回报机制、各主体之间权责和风险分配、监管机制安排的综合反映。图2所示的就是一个典型污水BOT项目的交易结构图，通过该图大致就可以了解一个污水BOT项目的实施过程，以及各个阶段相关主体所扮演的角色及相互关系。针对特定项目，在设计交易结构时需要综合考虑项目投资规模、项目内容范围、计划实施进度、收费机制、资产权属、政府监管体系等，因此一般很难将一个项目的交易结构直接套用到另一个项目上。

2.基本收益保障和风险的最优分配

　　对于社会投资人而言，首先要保证项目的财务可持续性。为此，需要通过对项目现金流进行预测和测算分析，以判断项目自身的收入能否覆盖所有的支出并实现基本的回报要求，否则就需要通过政府补贴或捆绑其它权益的方式使得项目现金流达到预期水平。

　　其次，需要按照“最优风险分配原则”对项目风险在各相关主体间进行分配，最理想的结果就是项目公司能获得相对可预期的稳定现金流。所谓最优风险分配原则，是指由最有能力控制该风险的一方承担该风险，同时确保该方享有与所担风险相对等的收益。合理的风险分担，对于专业的社会投资人而言，其实就是一套行之有效的激励机制，通过发挥其专业优势对风险进行有效管控，从而获得与风险水平相匹配的收益。

　　3.政府有效监管

　　政府监管主要分为事前准入监管、事中过程监管和事后绩效监管三类。

　　事前准入监管集中体现准入竞争环节。根据潜在合作主体的数量等因素，灵活选择公开招标、邀请招标、竞争性谈判以及遵循公开、公平、公正原则的其它采购方式(比如公开招商或比选)，谨慎采取一对一谈判方式。

　　事中过程监管的具体方式有很多种，如抽查、监理、中期评估等，不再赘述。财政部所倡导的，政府与社会资本双方合资设立项目公司的做法，不失为一种积极的尝试。但在合资公司项下，双方的决策权划分是关键，笔者以为代表政府出资的主体尽量不要控股，对具体事务管理的介入要适度，否则可能偏离“让专业的人做专业的事”之初衷。

　　事后绩效监管主要体现在基于绩效的支付机制上。PPP项目的最终目的是要实现公共产品和服务效率的提升，因此一开始就应设置明细的项目产出说明书，并将后续向项目公司支付的费用与绩效达标情况挂钩，从而保障项目的可用性和质量得以不断提升。除了设置罚则，也可以设置适度的奖励机制。

　　4.良好制度环境

　　以上几点基本着眼于项目层面，其实前文所提及的制度环境则是PPP项目持续健康发展的土壤，虽然构建的过程会相对漫长。这些制度保障条件包括但不限于，PPP法律体系的完善，PPP管理机构的设立和能力建设，与法律配套的条例、指南、示范合同的制定，政府契约精神和诚信体系的构建，建立与PPP项目全生命周期相适应的财政预算管理体制等等。

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