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省级PPP项目推进效果分析——以河南省为例

发布日期:2018-01-08来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   2017年11月10日,财政部办公厅下发《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号),这被PPP界视为规范发展的3.0时代到来。各省、各行业PPP推进的效果及今后空间备受关注。我国各省经济水平、财政状况及城建任务不一,但在推广使用PPP上具有一些共性的特点,可以从典型省份的PPP情况进行分析,总结先进经验、剖析实操中面临的难题,以供各方参考。为此,我们以中部省份河南为例进行研究。

   一、河南PPP概况:数量第一、投资额第四

   根据财政部PPP综合信息平台第8期季报显示,截至2017年9月末,以项目数量计,河南位居全国第1位,为591个,仅次于山东(含青岛)的679个。以项目投资额计算,河南位居全国第4位,全省投资额为7284亿元,前三名分别为湖南(8160亿元)、贵州(7742亿元)和云南(7468亿元),合计占同口径全国总投资的23.1%。

   但河南省PPP项目落地率较低,仅为27.1%,低于全国水平(35.2%)将近8个百分点,在全国排名第24位。(根据2018年1月河南省财政厅《河南省2017年度PPP工作总结》,截至2018年1月,已有235个项目落地实施,落地率有所提升。)此外,按照目前财政部门的统计口径,PPP落地率为已落地项目数与管理库项目数的比值,是否落地的标志为是否处于执行和移交阶段,即完成采购阶段则进入落地状态。但从实际情况看,完成社会资本采购、政府和中标社会资本签约并不意味着项目一定能顺利实施,其中融资能否落实是关键的一环。PPP业界已逐步形成一个共识:PPP项目投融资环节在PPP项目运作和实施过程中处于非常重要的地位,甚至决定着具体项目的成败。

   图1 全国各省份PPP项目数前十名(单位:个)
数据根据财政部PPP综合信息平台第8期季报整理绘制

   图2 全国各省份PPP项目投资额前十名(单位:亿元)
数据根据财政部PPP综合信息平台第8期季报整理绘制。 

   项目结构上,截至2017年10月31日,河南省项目数(管理库)达到597个,其中,市政工程、交通运输、生态建设和环境保护项目数位居前三,分别为159个、85个和59个,合计占全省总数的50.8%。值得注意的是,河南省城镇综合开发PPP项目数排名第七,和全国PPP管理库中排名第四相比,显示河南在综合性强、交易结构复杂、项目边界较难界定的城镇综合开发领域较为谨慎。

  

   图3 河南省PPP管理库项目行业分布结构
数据根据财政部PPP综合信息平台数据整理绘制。

   二、PPP示范项目情况:项目数及落地项目数位列全国第一

   根据财政部此前发布的三批PPP示范项目信息,不考虑后来调出的因素,入选财政部PPP示范项目数量上,河南省位居第一,合计有65个,总投资1113.9亿元。以2017年9月末的管理库数据计算,河南省管理库PPP项目有11%为财政部示范项目,比例较高。

  

   表1 财政部三批PPP示范项目数统计表。数据根据财政部PPP综合信息平台公开信息整理绘制。

   而根据财政部PPP综合信息平台第8期季报,截至2017年9月末,前三批国家示范项目共计697个(考虑后续调出因素后),累计投资额1.8万亿元。其中已落地示范项目572个、投资额1.5万亿元。按地区统计,河南52个国家示范项目已落地,居全国第一。剔除调出项目后,河南省国家示范项目共计58个,项目落地率已达到89.6%(根据2018年1月河南省财政厅《河南省2017年度PPP工作总结》,截至2018年1月,已落地示范项目55个,落地率达到94.8%。)。

   河南2017年积极申报全国第四批示范项目,择优筛选项目59个,总投资828亿元。

   三、PPP管理库:环保超过30%、政府付费类占比高

   目前,河南省财政厅定期会进行PPP项目入库审核。我们以最近一次入库评审结果分析河南省PPP管理库新进入项目的特征。

   按照财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)精神,进一步规范河南省PPP项目储备和管理,省财政厅PPP管理中心于2017年12月中旬组织省PPP专家对各地新申报入库的316个项目进行集中统一评审。其中,符合调入项目管理库项目105个,总投资1094亿元;符合调入项目储备清单项目189个,总投资1850亿元;不予入库项目22个。和以往项目调整退出数量少相比,说明财办金〔2017〕92号对规范项目库管理的作用明显,也表明专家参与项目入库评审将有助于提高PPP项目质量。

   该批调入管理库的项目中,环保类项目为40个,投资额合计达到356.22亿元,分别占项目数、投资总额的38.1%和32.6%。这在一定程度上反映出地方落实“两山论”、建设生态文明方面不断释放PPP市场,且环保类项目运营性较强的特征、较容易入库。

  

   表2 河南省最新一批管理库项目统计-环保类。数据根据河南省财政厅PPP专栏2017年12月26日《关于调整厅PPP项目库的公告》整理。

   付费机制上,政府付费和可行性缺口补助比例高,分别为60.2%(60个)、38.8%(40个),使用者付费的仅为2.9%(3个)。这反映政府付费PPP仍可操作,但应在符合92号文相关规范下合规、合理推进。

   四、配套制度:强化规范发展及项目库管理情况

   (一)制度建设

   2014年11月27日,河南省人民政府发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》(豫政〔2014〕89号),鼓励社会资本通过特许经营权等方式参与城市基础设施和公共服务项目投资运营,拓宽城镇化建设资金渠道,提高公共产品供给质量和效率,激发社会资本活力,加快转变政府职能,实现经济效益和社会效益共同提高。

   2015年,河南省财政厅印发《河南省PPP开发性基金设立方案》(豫财资合〔2015〕5号),在全国率先设立省级PPP基金。根据该方案,拟设立70亿元的河南省PPP开发基金;该基金通过资本支持和技术援助两种形式对河南省PPP项目给予支持。2017年继续加快省PPP开发性基金投资运作,对全省PPP项目提供资金支持和技术援助,目前已投资16.47亿元支持15个项目,带动金融机构投资61.39亿元。

   2017年5月11日,河南省政府办公厅印发《河南省政府和社会资本合作(PPP)项目操作流程》(豫政办明电[2017]62号),从项目储备、项目论证、社会资本方选择、项目执行等4个环节,简化PPP项目操作流程,进一步加快推进河南PPP项目落地实施。该操作流程的亮点包括明确项目审批方式、简化实施方案编制、实行实施方案联审及优化招标工作程序等几个方面。

   (二)“三库”管理

   2015年,河南省财政厅政府和社会资本合作管理中心制定了《建立专业机构咨询库、合作伙伴(运营商)库和金融机构库的方案》。后续还有配套措施出台,如2016年7月,公告实施《河南省财政厅PPP意向合作中介机构信息公布办法(试行)》。根据该公布办法,河南省财政厅采取在线注册方式引进各专业领域中介机构参与PPP项目,并在每季度公布项目库项目签约中介机构信息。2017年2月,河南省财政厅PPP管理中心发布《关于加强合作伙伴库金融机构库管理的公告》,强化入库审核、完善退出机制。截至2017年3月底,入库合作伙伴102家、金融机构19家、中介咨询机构132家,强制退出金融机构1家。

   (三)项目库管理

   2016年2月,《河南省财政厅PPP项目库入库指南(试行)》印发。该入库指南(试行)明确了入库项目范围:(1)适宜采用政府和社会资本合作模式;(2)投资总额和期限符合要求;(3)项目能建立清晰的风险分担机制。其中,要求项目投资总额原则上不低于1.5亿元;合作期限原则上不低于10年。和其他省份相比,有投资总额底线的限定,事实上剔除了投资规模小、采用PPP模式必要性较弱的项目入库,有利于提高PPP项目的操作效率。

   根据财办金〔2017〕92号文相关的政策文件,河南省财政厅于2017年12月25日印发了《河南省财政厅PPP项目库入库指南》(豫财资合〔2017〕1号)。该文件遵从财办金〔2017〕92号文有关严格入库管理、项目库动态管理的基本要求,并在一些方面进行了探索和创新:

   (1)要求打包类原则上是上下游或同类项目,这有助于规避实操中将无关项目随意捆绑的情形;

   (2)实施方案要求必须包含绩效评价的内容,这将有利于项目落地后绩效考核的实施;

   (3)管理库入库组织专家进行评审把关,入库实现流程化、规范化,非规范操作的项目侥幸入库之路被堵死。

   截至目前,河南省财政厅PPP管理中心已先后公布9次调整PPP项目库。最近一次为2017年12月26日《关于调整厅PPP项目库的公告》。

   (四)专家库管理

   2016年7月,河南省财政厅PPP管理中心发布《公开征集政府和社会资本合作(PPP)专家的公告》。2016年9月,经过评审,共有278人符合条件,涉及政策、法律、财务、咨询及行业等5类。2017年11月,河南省财政厅发布《公开征集政府和社会资本合作(PPP)专家的公告》,向社会公开征集第二批政府和社会资本合作(PPP)专家。相比第一轮,第二轮对推介专家的要求也有所提高,如在省内财政、投资、行业管理等政府部门任职的要求参与过至少3个PPP项目的实施。

   该专家库已对河南省PPP事业发展发挥作用。专家库成立以后,各地市积极抽取专家参与当地PPP项目识别和拟实施的PPP项目物有所值评价及实施方案论证,有效地提高了入库项目质量,很大程度消除了PPP项目实施方案中存在的各种问题,如:政策理解偏差、资产权属问题、财务指标选择、税收问题、法律问题等,使项目具备很高的可落地性。2017年第三季度,河南省财政厅组织了省库推介专家赴河南省各地市就PPP工作进行督导。在主要政策出台前,省财政厅PPP管理中心也积极征求推介专家的意见,如就《河南省财政厅PPP项目库入库指南》组织了若干次研讨。在项目库审核方面,PPP推介专家在最近的一次项目库调整中首次参与评审。

   五、实操:主要难题与思考

   (一)落地率低如何破解?

   从全国来看,2017年9月末,管理库项目数为6778个,总投资10.1万亿元,落地率为35.2%。而河南省PPP项目,落地率仅为27.1%,低于全国水平近8个百分点。

   落地率的原因复杂多样,包括项目方案设计、地方财力水平、政府履约信用、社会资本参与意愿、金融机构融资审核等等。中部另一省份也总结指出,该省PPP面临对政策把握不准、内容设计空泛、财务测算套用模板、绩效付费机制设计不合理、主体多难以协调、监管体系不健全等各种问题。哪些是影响落地的主要因素,这些障碍如何解决,有待各方进一步研究。

   (二)政府付费类项目何为审慎开展?

   财办金〔2017〕92号要求审慎开展政府付费类项目。《河南省财政厅PPP项目库入库指南》(豫财资合〔2017〕1号)指出“审慎开展政府性项目及政府支出比例较大的可行性缺口补助类项目”,“对本级PPP项目财政支出责任占比较高地区、申请纳入项目管理库的项目,同级财政部门应从严从紧控制”。

   实操中,“审慎开展”该如何定义?目前行业内众说纷纭。有些地方政府为保守起见,理解为政府付费类项目不能再做。有些PPP专家也建议不做,或缓做。部分地方政府和咨询公司则为了将项目回报机制从政府付费变成可行性缺口补助,在一些原本是政府付费类的项目中生硬的接入一些可经营的有现金流收入的项目,不考虑实际可操作性或者捆绑进来的项目是否与PPP的主旨相关。但地方城镇建设、公共服务的供给不能停,涉及政府付费的PPP项目该如何操作,亟需更明确的政策解读和方向指导。

   (三)项目库退库如何处理?

   财办金〔2017〕92号要求集中清理已入库项目,对不适宜采用PPP模式实施、前期准备工作不到位、未按规定开展“两个论证”、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保及未按规定进行信息公开等任一情形的,应予以清退。但退库后如何处理,政策并没有明确。比如,未按规定转型的融资平台公司作为社会资本方中标的PPP项目,清退后是重新招标还是私下继续执行?又如,“尚未进入采购阶段但所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限的”予以退库,而“所属本级政府当前及以后年度财政承受能力已超过10%上限”且项目已完成采购、进行执行阶段的PPP项目如何处理,先启动及后启动的PPP项目之间风险和收益(财政支出)如何协调?“虽已开展物有所值评价和财政承受能力论证,但评价方法和程序不符合规定的”,如果项目已进入执行阶段,此时清理出库,社会资本方利益如何保障,政府和社会资本之间的合作关系如何延续或妥善处置?这些问题,在92号文规定的2018年3月31日集中清理截止前是无法回避的问题。

   (四)融资难的问题如何解决

   财政部和E20环境平台联合编著的《PPP示范项目案例选编——水务行业(第二辑)》中,专家对案例融资进行分析后指出:财政实力弱、中标社会资本不强的PPP项目存在融资困难,即便是已经进入示范的个别项目,其股权融资、债权融资还都没有完全落实,存在较大的不确定性。从总体上看,PPP项目普遍面临的融资难题,尤其是非示范项目会显得更加突出。

   包括河南省在内,很多省份的PPP项目为区县项目,地方财力并不强,不少PPP项目会面临融资这道坎儿。92号文对绩效付费机制上的严格要求,以及《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》等政策的出台,PPP项目融资可能需要进行更周密的筹划。

   (五)民营资本参与程度低的问题

   当前,PPP项目中标金额和中标数量上,国有背景公司占多数。根据明树数据的统计,从项目成交金额看,截至2017年11月,国有合计为76%;民营合计为24%。项目成交数量上,国有成交数量占比为53%,民企占比为46%。

  

   图4 不同社会投资人中标PPP项目金额

   数据根据明树数据《2017年11月全国PPP项目市场动态》整理绘制。

  

   图5 不同社会投资人中标PPP项目数量

   数据明树数据《2017年11月全国PPP项目市场动态》整理绘制。

   我们对河南省已落地的财政部PPP示范项目进行梳理分析进一步发现,央企和地方国企中标项目数达到33个、中标投资额为728.6亿元,在已落地项目中的占比分别达到62%和84%。此外,民营资本中标的主要集中在医疗、养老、教育等投资相对较小的领域,而投资规模大的市政工程类项目则基本在央企、地方国企手中。

   有专家在分析国企与民企参与问题上指出,这属于“PPP政策导向与市场偏好的背离”,地方政府发自肺腑欢迎的投资人,不是PPP政策最初瞄准的民间资本,而是央企国企,他们才是本轮PPP的主力军。这可能需要从政策层面更好地疏导市场。

   规范发展的PPP3.0时代,运营是核心、绩效为导向,PPP项目将由重建设向重运营转变,地方PPP项目各项工作也应在此基础上稳妥推进,忠于初心、回归本源,方能行稳致远。

  

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