推动PPP健康发展，切实防范“地方财政悬崖”

发布日期：2015-03-09来源：中国经济时报 编辑：宋珍珍

[摘要]

　　地方财政悬崖风险是一个现实的挑战

　　财政悬崖是一个舶来语，该概念起源于美国。由于次贷危机后，美国政府推行强刺激政策来稳定经济，导致联邦政府赤字持续快速增长，很快就达到了原有法律框架下的最高限额。在此背景下，联邦政府和国会围绕2013年度的预算案展开了激烈争执。联邦政府希望扩大赤字以稳定经济增长;而议会则希望压缩赤字规模以确保财政可持续性。如果双方不能就预算安排达成一致，就会出现财政支出大幅下降的局面，并对政府运转、经济运行产生较为严重的负面影响。这一现象就被称为 “财政悬崖”。

　　庆幸的是，美国政府和国会最后达成了妥协，从而避免了“政府关门”危机的发生。就在美国财政悬崖问题得到缓解的情况下，近期内有关我国可能面临“地方财政悬崖”的观点却在持续发酵。

　　诱发“地方财政悬崖”论点的是近期我国经济运行指标的恶化。去年第四季度以来，我国部分宏观经济指标呈快速下滑趋势。主要表现在：规模以上企业利润增长幅度快速下降，今年1月份甚至出现了明显的负增长;消费物价指数(CPI)增幅加速下行，生产者物价指数(PPI)连续三十多个月负增长，且近期内有恶化趋势;反映企业市场信心的制造业采购经理人指数(PMI)也下降到50这个枯荣分水线以下;除此之外，自去年下半年以来，担保公司破产潮此起彼伏，在全国蔓延;国际油价大幅下跌，带动大宗商品价格和国际金融市场动荡;等等。这些都迫使人们思考，我国经济增长的发动机还能照常运转吗?我国还能维持7%以上的经济增长吗?对经济增长发动机的审视，则使人们发现：政府投资这个发动机正在“熄火”。

　　投资在我国经济运行中占据重要地位。近年来，投资对经济增长的贡献高达40%—50%;而投资的一个重要来源，则是政府基础设施。据统计，政府主导的基础设施投资占全社会投资的比重高达35%左右，现在恰恰是政府投资面临着下行的巨大压力。原因主要有：

　　一是经济调整的内在压力。大家知道，土地出让金(净)收入和基于土地出让金的借款是我国地方政府投资的主要资金来源。近年来，随着市场环境的变化和人口结构的变化，我国房地产市场发展已经迎来拐点。我国房地产市场持续低迷，再加上征地补偿水平快速上升，地方政府来自土地出让金的净收入增长乏力，有的地方甚至出现明显下降。

　　二是改革带来的“制度真空”。当前，我国财政改革正在快速推进。其中，地方债管理改革的基本思路，是把债务管理纳入预算管理的轨道，把政府举债行为纳入市场化运作的轨道。这毫无疑问是对的，是有利于财政可持续发展的。但另一方面，“土地财政”在预算外运转十多年之久，其规模已经十分庞大，要在短期内把不规范、不透明的地方举债和投资行为纳入规范、透明的管理轨道，阵痛也是不可避免的。突出表现就是政府过度举债、基础设施超前建设的矛盾集中显现，会对地方政府的市场化融资行为带来直接冲击。近一段时期地方城投债发行额显著下降就是一个典型表现。

　　三是“公私合作”(PPP)发展滞后，社会资本并没有很快接过政府投资的“接力棒”，成为地方基础设施投资的主力。

　　四是清理税收等优惠措施的改革举措在遏制税收竞争的同时，也取消了地方政府长期以来为企业投资提供的丰厚补贴。这使许多拟定中的投资项目变得不再有利可图，在短期内也是不利于经济增长和财政稳定的。

　　上述几种因素交织在一起，就使国家财政收入(含土地财政)的增长、基础设施投资的增长面临巨大的下行压力。如果处理得不好，出现地方政府财政悬崖，地方政府基础设施投资大幅下降是完全可能的。

　　应对地方政府财政悬崖的思路和措施

　　应当看到，当前我国正在步入“新常态”。由于经济结构出现一系列重大变化，我国的基础设施投资乃至经济增长速度都会出现一定程度的下降。这是经济发展到一定阶段的必然结果，具有客观性。我们要顺应“新常态”下经济增速下降的客观规律，不要人为把投资和增长拉回到过去的高速增长轨道上来。另一方面，我们又要有所作为，防止由于改革等原因出现“制度真空”导致政府投资增速快速下滑、引发财政金融危机。

　　面对政府投资增长下行的压力，首要的是保持冷静心态，区分风险来源。只有把趋势性因素和阶段性冲击区分开来，才能采取正确的行动。换句话说，就是在当前的情况下，政府的着眼点应该是“托底”而不是推高。具体而言，就是既要坚定不移推进改革，加快构建现代财政制度，为经济社会发展奠定坚实的制度基础;又要采取切实措施确保新旧财政制度之间平稳过渡。在此基础上，政府可采取的措施主要有三个：

　　一是盘活闲置资金存量，重点支持PPP项目快速起步。这是个“一石两鸟”的政策。近年来，由于严格执行各项财经纪律，也由于预算编制科学性有待进一步提高，各预算单位账户上都趴有为数不小的一笔“结余”资金。财政部门应将其及时收回，安排支持新的项目。在具体用途上，可以重点用于补充地方基础设施投资的不足，支持PPP项目快速起步;可以重点支持中西部地区城市化健康发展。在城市集中供暖、污水处理、垃圾集中处理等领域，中西部地区的投资缺口还是很大的。

　　二是在摸清家底的基础上，优化地方债期限结构。从国际经验看，政府为基础设施建设筹资，主要依靠发行债券和政策性贷款，期限可以长达二三十年;而国内地方政府举债则多是从银行借款，期限只有三到五年。这就带来了严重的期限不匹配问题，也导致地方政府举债成本居高不下。应当通过优化地方债的期限结构舒缓地方政府偿本付息的压力，同时拓展地方政府的融资空间，为地方政府投资注入新的活力。

　　三是引导PPP健康发展。当前，我们正在大力推广 PPP模式，以弥补政府收入下降带来的投资缺口。PPP直译叫“公私伙伴关系”，其本意则是“政企合作”。在西方国家，国有经济规模很小，“公私伙伴关系”和“政企合作”是一回事。但在我国，两者的区分则是很明显的。许多人在谈论PPP时，都把其简单地等同于民间资本、私人资本从事基础设施建设，而忽视了我国长期以来依托国有企业从事基础设施建设和运营的基本事实。事实上，我国的高速公路、港口、桥梁，乃至旅游景点建设，绝大多数都是由国有企业出面从事建设和运营的。讲引导民间资本参与基础设施建设，绝不意味着完全否定国有经济和国有资本应该发挥的积极作用。在现阶段发展PPP的可行路径，应该是国有企业与私营资本成立混合所有制项目主体，由其出面从事项目的建设和运营。

　　加快转变政府职能，为PPP发展创造良好环境

　　从上述对策措施可以看出，防范“地方财政悬崖”，关键是尽快启动PPP，用民间投资填补政府投资下降带来的真空。

　　应当看到，基础设施建设投资规模大、项目使用期长、项目运营中不确定因素多。一个成功的PPP项目，往往是多方面因素共同作用的结果。应如何完善相关制度设计，才能做到既保证投资者获得适当的投资回报，又防止项目方滥用市场力量、维护消费者利益，是摆在各级政府面前的重大课题。从政府的角度看，至少要做如下改变：

　　一是引导地方政府财政支出向保基本支出集中、向履行法定义务集中。财政收入增速的下降，将驱使各级地方政府优化支出结构、提高资金使用效率。而近期推出的各项财政改革措施，如财政透明度、中期财政规划、预算绩效管理、政府综合财务报告制度等，恰好为其提供了相应的政策工具。各级地方政府要抓住机遇，适当收缩战线，加快优化财政支出结构。

　　二是引导地方政府更加关注改善地区软环境。在新的财政管理框架下，市场在资源配置中的决定性作用进一步显现。企业到哪里投资落户，将主要考虑当地的产业生态和经商软环境，而不是税费优惠措施。这将迫使各级地方政府把更多精力放到打造宜居环境，吸引优秀人才上;放到打造透明、高效政府，改善经商环境上;放到完善产业政策，推动地方特色经济“做优做强”上。而改善地方投资软环境，又必然是有利于发展PPP的。

　　三是着力推动地方政府提高依法行政水平。前面提到，基础设施建设投资具有投资规模大、项目使用期长、不确定性因素多等特点。在这样的条件下吸引社会资本参与基础设施建设，必须要有一套完整的制度设计，有一套完备的合同条款来保证社会资本获得稳定的投资回报。为此，需要地方政府切实提高契约观念和法律观念。只有在法制化、规范化、程序化的前提下，PPP才会步入发展的快车道。

　　(作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部)
 

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