政府融资平台曲线抢滩PPP 变相融资或滋生新风险

发布日期：2015-04-07来源：经济参考报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　政府融资平台“曲线”抢滩PPP

　　假PPP苗头隐现或滋生新风险

　　地方政府融资平台大限渐近、前途依旧模糊，然而可以明确的是，今年平台融资渠道将进一步收紧。《经济参考报》记者从多渠道获悉，在此背景下，政府融资平台纷纷采取多种方式“曲线”抢滩PPP(Public-Private-Partnership)模式，希望借力实现转型或者暂时保留融资造血功能。这些平台主要是通过与其他社会资本进行不同形式的合作，从而完成自身身份的转换，进而参与PPP项目。不过，记者也了解到，有些合作方式借PPP之名，成为地方平台变相融资的工具，并有可能滋生新的风险。

　　蹊跷 “曲线”参与方式多种多样

　　根据财政部在去年底发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。”换句话说，本级政府所属融资平台公司及其他地方国企想作为社会资本一方直接参与PPP项目，已经不被政策所允许。

　　不过，这并不意味着地方融资平台做PPP的路就被堵死。

　　据联合资信评估有限公司评级总监刘小平向《经济参考报》记者介绍，目前平台公司可从以下三个方面切入PPP：其一，作为第一个P代表政府参与本地PPP 项目;其二，作为第二个P参与异地PPP项目;其三，平台公司虽不能作为第二个P参与本地PPP项目，但是可以在其他社会资本中标本地PPP项目之后，与其开展下游的合作。“比如一个地铁项目，社会资本中标之后，可以再将其中的建设部分分包给一个本级建设经验丰富的平台公司。”

　　安徽省一位政府融资平台公司人士告诉《经济参考报》记者：“我们平台今年从银行贷不到款、也发不了债，后续融资难以为继。我们想做PPP政策又不允许，只好想办法绕开政策。”据该人士介绍，政策不允许本级平台参与本级PPP项目，但其上下级的平台是没有被排除在外的，比如某地市的PPP项目是允许省级平台和县级平台作为社会资本方参与的。“有地市级的PPP项目就由其上下级政府的平台作为社会资本出面参与，但实际上资金、人员、具体项目操作都是地市本级的平台在做。”他说。

　　而另外一种更为常见的情况是，有的平台成立一家子公司，该子公司和社会资本合作成立一家新的公司，由此该平台实际上可通过新公司来参与PPP项目。

　　财政部中国财政学会PPP专业委员会秘书长孙洁告诉《经济参考报》记者，如果与其他企业或者其他社会资本成立合资公司，那么政府融资平台本身性质就发生变化了，就不属于政府的融资平台了。由于政策规定本级平台不能作为社会资本方参与PPP，政府融资平台想规避政策的限制，这种“探索”不应该鼓励，因为我们希望参与PPP项目中的社会资本应该是比较规范、专业、有项目运营经验的。

　　警惕 平台欲借假PPP项目变相融资

　　而在地方融资平台“曲线救国”的同时，一些假PPP项目的出现，更值得警惕。

　　据一位PPP咨询公司人士介绍，有不少融资平台公司进行PPP相关咨询，“大多数都是希望通过PPP转型，但也有一些平台问的很直接，怎么能做假的PPP啊?”该人士称。

　　什么是假的PPP?据业内人士向《经济参考报》记者举例称，一个地方要修建一条高速公路，按以前的做法，就是地方平台或者其下属的高速公路公司直接自己融资自己建设，但是43号文出台之后，地方平台类公司融资渠道收窄，相反PPP方式是国家所鼓励的。因此，就出现了以下做法：该地方高速公路公司可以寻找一家社会资本，比如一家大的央企合作，双方各出资一部分成立一家项目公司，由该项目公司作为PPP的主体建设高速公路项目，表面上看，这是一个非常正规的 PPP项目，但实际上，地方的高速公路公司会私下和这家央企签订一个回购股份的协议，承诺在未来项目建成后以一定价格回购其全部股份。“在极端的情况下，这家央企甚至可以全部持股这家项目公司，而地方的高速公路公司则承诺未来全部回购股份。”业内人士称，若“抽掉”这份私下签订的回购协议，表面上看这就是一个引入了社会资本的好的PPP项目，没有增加政府债务。但实际上，这背后仍然是过去政府融资的逻辑，换汤不换药。

　　“这实际上是以债务的方式在引入社会资本，在平台公司和社会资本签订的合作协议中，平台公司会承诺一定期限的一定收益，而社会资本会参与这个项目，也不会考虑这个项目真正的投资收益和风险，而是考虑这个平台公司未来有无还债能力。”相关人士分析称。

　　“这种假PPP有多少不好说，但是确实在一些地方已经出现了。”该人士表示，实际上，在2014年43号文《关于加强地方政府性债务管理的意见》出台之后，不论是发债渠道还是银行贷款渠道，对融资平台都全面收紧，不少平台都面临着资金紧绷的困局，而运用这种方式，地方平台或下属国企能进行变相融资。

　　北京大岳咨询有限公司总经理金永祥分析称，“到时候平台公司用什么回购?未来地方债务会越收越紧很难再举债用于回购。也许一个项目还凑合，假项目多了怎么办?”业内人士认为，实际上，虽然现在假PPP的风险只是体现在某个地方平台或国企身上，但是保不准未来这种风险会进一步传导至地方政府。

　　补缺 相关政策仍有待完善

　　业内人士认为，财政部出台“本级平台不能作为社会资本方参与 PPP”的规定，是有其原因的。中国现代集团PPP项目总监康峰表示，本级平台直接受本级政府的管理，和本级政府之间是存在隶属关系，因此，若本级平台作为社会资本参与PPP，实际上从机制上来说，无法真正实现政府和社会资本的合作。

　　“PPP的初衷是引入社会资本参与基础设施投资，除了解决政府债务和财政新增投资的压力外，长期来看，能够有效优化基础设施的投资决策机制，将社会资本对项目的风险和收益的市场化评估作为政府项目决策的重要依据。但是本级平台投资本级政府的PPP项目，虽然也一定程度上增强了平台公司基础设施投资业务的可持续性，但是在降低政府投资压力、项目决策和风险分担方面仍然无法达到PPP的目标要求。实际上本级政府发起一个项目自己来做，和社会资本参与投资，对项目的风险评估、交易结构和收益保障的要求是不一样的。本级平台无法作为一个社会资本对项目的价值、风险进行相对独立的判断。这种PPP项目没有经过市场的检验，比真正PPP项目的风险更大。”康峰说。

　　不过，不少城投公司仍然希望在参与本级的PPP项目上有所突破有其内在原因。刘小平表示，“平台公司有动力参与到PPP业务，因为它也要考虑到自己业务的转型，通过参与PPP，它可以参与相关业务，否则43号文之后，它的业务就越来越少，甚至面临着萎缩。”

　　康峰也说，因为很多做成PPP的项目本身就是平台公司自己建的项目，过去该项目是按照事业型拨款和兜底的形式在做，而转换成PPP项目之后，政府会对其形成政府购买和投资补偿的机制，会实现很好的现金流，并且正在形成平台公司的经营性业务版块。从这个意义上说，实际上平台公司可以据此完善“造血”功能，来实现自我转型和发展。“所以这些项目对平台公司来说是非常宝贵的资源，让平台公司把自己的这些项目拿出来，实际上他们是非常心疼的。”康峰表示。

　　刘小平表示，财政部的操作指南，将本级政府所属平台及其他控股国有企业排除在第二个P之外，目的是防范政府债务边界不清，严格控制新增政府性债务。但是刘小平也认为，从长期看，财政部操作指南对于社会资本主体资格的界定，未来仍有待完善，因为从43号文出台之后，融资平台公司要进行市场化的转型，而一旦市场化转型成功后，和政府就不再纠缠不清，也就不存在由此造成新增政府债务的问题。

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