PPP模式风险防范

发布日期：2015-03-27来源：信托周刊编辑：宋珍珍

[摘要]

 　　作者：陈建荣 北京市炜衡律所

　　风险因素是一种不确定性因素，是损失的可能性或概率性事由。由于PPP模式投资规模大持续时间长，涉及政府和社会资本不同的特点，密切相关社会公共利益，因此PPP模式的也存在比较复杂的风险因素，能否有效控制PPP模式的风险是一个重点难点问题。对此，国发60号文要求对PPP“充分论证，完善合同设计，健全纠纷解决和风险防范机制。建立独立、透明、可问责、专业化的PPP项目监管体系，形成由政府监管部门、投资者、社会公众、专家、媒体等共同参与的监督机制”。

　　1、风险防范原则

　　PPP 模式风险防范应把握几个原则：其一是风险识别，没有项目风险识别则没有项目风险控制;其二是风险论证及评估，风险论证及评估是风险对策的决策依据;其三是风险承担原则，合理的风险承担原则是PPP模式的重要特征;其四是风险防范措施，风险防范措施是否科学到位关系项目的成败;其五是风险与收益及回报挂钩，在承担风险的同时应获得相应的回报;其六是风险防范监督机制，必须从技术、组织、计划实施、内外参与、法律责任等方面建立健全风险防范监督机制。

　　2、风险识别、分担及应对

　　(1)风险识别

　　PPP模式周期长、投资大、成本高、风险多且风险后果损失大，风险的辨识与合理分配是成功运用PPP模式的关键。PPP模式风险因素分类(风险识别)有多种，主要风险因素如下图表。

　　PPP融资项目风险因素

　　(2)风险分担

　　根据财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)规定，PPP项目的风险分配按照“风险由最适宜的一方来承担”。PPP项目风险分配应该遵从的三条主要原则包括:①对风险最有控制力的一方控制相应的风险;②承担的风险程度与所得回报相匹配;③承担的风险要有上限。通过风险分担实现两个功能:①风险分配的结果可以减少风险发生的概率、风险发生后造成的损失以及风险管理成本;②各方有能力控制分配给自己的风险,并为项目的成功而有效地工作。一般说来，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险原则上由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担。政府须承担监管(政治)、保护公共利益(社会)的风险，在政府负责向用户直接收费的情况下，还需承担购买服务/或取或付(财务)的风险。投资人须承担建设、运营、技术、产品和服务质量的风险以及股本投入和融资风险。融资机构：须承担贷款回收的风险。

　　(3)风险应对

　　PPP 项目风险的应对策略主要包括：风险回避、风险自留、风险控制、风险转移。其主要含义为：①风险回避是指在完成项目风险分析与评价后,如果发现项目风险发生的概率很高,而且可能的损失也很大,又没有其他有效的对策来降低风险时,应采取放弃项目、放弃原有计划或改变目标等方法,使其不发生或不再发展,从而避免可能发生的潜在损失;②风险自留是指项目风险保留在风险管理主体内部,通 过采取内部控制措施来化解风险或者对这些保留下来的项目风险不采取任何措施;③风险控制指采取一种主动、积极的风险对策，可分为预防损失和减少损失两个方 面，风险控制方案都应当是预防损失措施和减少损失措施的有机结合，风险控制计划系统一般应由预防计划、灾难计划和应急计划三部分组成;④当有些风险无法回 避,必须直接面对,而以自身的承受能力又无法有效的承担时，通过某种方式将某些风险的后果连同应对的权利和责任转移给他人。

　　PPP模式中政府职能及信用风险防范

　　1、PPP模式中政府职能

　　PPP 模式中政府是最重要法律主体。在PPP模式中政府和私人投资者形成的是彼此平等的合作伙伴关系，政府为提供公共服务中的监督者、指导者以及合作者角色。政府应承担的职能包括：项目选择和开发主体确定、项目保证、项目监督、直接投资和贷款、提供信用担保和承担项目风险等。PPP模式下政府发挥以上职能的作用主要为以下几方面：

　　(1)降低政治社会风险。政治风险至少可包括三类：其一是国家风险，如政治体制的崩溃，对项目实行国有化等;其二是国家政治、经济政策的稳定性风险，如税收制度的变更;其三是社会治安及公众利益和公众参与尤其是环境保护意识增强所产生的风险。

　　(2)提供政策法律保障。政府制定一套完善、完备的相关法律法规建设是此模式顺利，有效运行的基础和前提。PPP法律的基本框架主要包括：关于PPP模式的适用范围、设立程序、招投标和评标程序、特许权协议、风险分担、权利与义务、监督与管理以及争议解决方式和适用法律等方面。PPP作 为一种合同式的投资方式，涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，政府需要制定一套完善、完备的相关法规与政策，并尽可能预见未来可能的变化而留 有调整的余地，比如税负方面的调整和修改、环保标准和要求的变化、法律的修改、劳资关系的调整、土地租让政策的变化以及其他政府宏观经济政策的变化等，由 此保障PPP项目在合同期限内的政策稳定性，使PPP项目得以顺利而有效运行。

　　(3) 提供一定外在条件支持。政府应在物质方面应保障项目所需的原材料供应、提供可使用的劳动力等辅助性设施保障;提供一定的税收、外汇、土地使用等优惠政策; 通过简化审批手续和过程，提高政府效率，成立协调小组等来规范服务及提高行政效率;防止在一定区域的同类项目竞争、知识产权和其他秘密信息提供保护。

　　(4) 依法进行合作与监督。特殊目标公司依据特许合同约定负责筹资、建设及经营，政府遵循合作与信任、平等互惠原则对具体项目的具体实施过程中遇到的问题和障碍 提供必要的支持和参与问题的解决，只要特殊目标公司按照特许权合同和有关法律从事投资建设经营活动，政府就应充分给予建设经营的自主权。但是，PPP模式不同于传统的承包做法，也不同于完全的私有化，政府依法监督使特殊目标公司依据合同约定和法律规定满足公共产品或服务需求仍然是必要的，政府监管主要分为事前准入监管、事中过程监管和事后绩效监管三类并贯穿于整个过程。

　　(5)政府提供必要金融支持。PPP模式一般投资大、回报周期长，政府需要提供必要的金融资金支持。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，但是，这个协议不是对项目进行担保，而是向借贷机构承诺将按与特殊目标公司签订的合同支付有关费用，由此使特殊目标公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。

　　(6)设计合理的收益与风险承担机制。政府根据项目的财务特点确立合理的所谓交易结构是民营资本的进入的必要条件(图表9 PPP项目收费机制分类),风险分担机制则是PPP项目的核心。一般通过对项目现金流进行预测和测算分析判断项目自身的收入能否覆盖所有的支出并实现基本的回报要求，再按照“最优风险分配原则”对项目风险在各相关主体间进行分配，由此使社会投资人获得与风险水平相匹配的收益。

　　PPP项目收费机制分类

　　(7)提供审慎的承诺。PPP模 式周期比较长，在具体项目承诺上政府应谨慎。政府的承诺要合理合法，并建立在对未来环境变化和风险因素客观评估的基础上，尤其是对回报率、收费标准、终止 合同条件、汇率和利率变化等事项的承诺方面，预留调整空间并设计合理合法的调整机制，由此既可保证项目生产或运营的可持续性，使社会投资人的投资成本及运 营成本得以补偿并获得合理回报，又避免政府失信违约或对PPP项目监管的被动局面。

　　2、信用风险防范

　　根据不同的风险采取不同的风险归属，并采取有针对性的应对办法，相关的研究成果及实践经验已比较丰富，在此仅就最根本的信用风险防范进行探讨。因为PPP模式的一个重要特征是“伙伴关系”，信用风险是所有风险中最首要的。

　　信用风险不单指政府信用，也包括社会资本投资人的信用，指PPP模 式中政府与社会资本双方履约的意愿与能力及其信用保证结构的效用。相比而言，政府信用风险占主要地位，主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益 的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。投资人信用指所 选择的投资人在诚信、实力、资质、经验等方面存在问题，事后违约的风险也会渐渐膨胀起来。

　　(1)政府本身应防止失信

　　①政府应首先增强自身的法治和契约意识，依法行政;

　　②要认真做好项目前期论证工作，除传统的项目评估论证外，还要积极借鉴物有所值(Value for Money，VFM)评价理念和方法;

　　③选择的项目力求有稳定的收益作保证，并与当地财力和经济发展承担能力相匹配

　　④要充分考虑未来长期的变化因素作出相关审慎的承诺，避免失信违约。

　　(2)社会资本应做好对政府的调研

　　①首先要重视良好投资环境考察，当地人文素质、法律环境、政府效率、政府对私营企业支持政策、财政经济实力、人民生活富裕程度及购买力、城市现有的基础设施水平等，均属于评估投资环境风险的重要内容;

　　②也要重视项目运营及商业模式的可行性，切勿追求高额回报或将项目成功过分依赖与某个领导个人关系及其缺乏客观依据的承诺上;

　　③要重视依靠双方签订的合同来防控风险，PPP项目法律关系比较复杂，国外PPP项目的法律文件如一本书，而中国一个PPP项目就几页纸，没有完备的合同法律文件导致各方责任约定不够明晰，难以防范政府信用风险。

　　(3)政府要全面评估社会资本

　　①政府应把握各类参与PPP项目的社会资本投资人(国有企业、外资企业以及民营企业等)的优势与劣势特点，参照项目性质来选择社会资本投资人;

　　②应客观评估社会资本投资人的融资能力和资金来源;

　　③对比投标方案选择其中最符合项目要求且投资金额最小的单位作为私营合作伙伴

　　④应遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则选择社会资本投资人，在政府招标过程中应重视发挥中介机构(包括行业协会、开户银行、咨询公司、会计师和律师)作用，避免腐败因素导致的企业信用风险。

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