若PPP成第二个”四万亿” 或引发更重债务风险

发布日期：2015-03-23来源：企业观察报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　作者 韩珊珊

　　毫不夸张地说，如果要评选新型城镇化领域的2014年度热词，PPP当之无愧。

　　此轮PPP推广力度远远超过始于2002年的那一波(当时更广为人知的名称是“特许经营”)，本文仅就财政部近期发布的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》提出一些想法。

　　不难发现，将物有所值(VFM)评价和财政承受能力论证作为PPP项目的一个前置条件是此轮PPP推广的一个亮点，即只有通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，方可进入下一阶段的工作。

　　理论上，VFM是决定PPP方式取舍的一个非常好的工具，但是在国内推出为时尚早。按照财政部的文件，物有所值评价通过定性和定量两方面展开。其中定量评价“主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否会降低项目全生命周期成本”。公共部门比较值则是指在全生命周期内，政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等。

　　这里涉及到了成本和风险，我们先看成本。从广义上讲，传统模式下和PPP模式下，政府支出成本包括直接成本和间接成本。直接成本包括项目的建设和运营成本，间接成本包括政府相关部门对项目的支持和协调成本、前期运作成本、监管成本等。

　　相比PPP模式，在传统模式下，政府相关部门对项目的支持和协调力度更大，会为企业提供很多优惠或便利，但是由于不需要编制实施方案、招标文件，不需要履行相关程序选择投资人，不需要签署相关合同，前期操作成本比较小，同时在项目执行阶段对项目监管力度弱，成本也比较小。

　　如果说直接成本还可以参照相关项目的历史数据，对上述这些间接成本量化难度则比较大。

　　再说风险，在PPP模式下，社会资本会分担相当一部分风险，如建设成本超支风险、进度延误风险、运营不达标风险，在传统模式下，这些风险最终都需要由政府来兜底。风险如何量化、如何用风险来对政府支出成本进行调整又是一个难题。

　　当然，如果一味地强调VFM评估，很可能的就是陷入了结果导向，即通过拼凑数据得到希望的结果。

　　确实，如果仅仅从财务因素出发，不考虑PPP模式下可能带来的投资和运营效率的提高，也不考虑风险分担因素，由于社会资本要求的回报率一般会高于政府资金回报率，PPP模式下政府支出的成本更高。人为操纵VFM评估的结果并非难事。

　　与VFM同时推出的还有财政承受能力论证。PPP模式有平滑现金流的作用，如果处理不当，很可能导致新的政府债务风险。考虑到地方政府只管任期事，存在将债务和支付责任延展到任期之外的急功近利思想，因此，提出将财政承受能力论证作为项目实施的前置条件之一，非常及时和有必要。

　　在财政承受能力论证之前，还需要完成一件事，就是在城市规划阶段，除了常规的空间规划，还需要对全部的投资项目进行资金的统筹规划，这些项目包括土地一级开发、基础设施和公共服务设施，要厘清它们各自的投资额是多少，如何排定建设时序才能最大化提升城市价值。

　　除财政资金外，还要考虑有多少资金缺口，如何根据项目的特点合理地进行结构化融资;财政资金、市政债、银行贷款、基础设施投资基金、PPP模式如何匹配使用;政府和社会资本各自的投资边界是什么;这些项目在未来会产生怎样的现金流收支，财政是否具有足够的支付能力。

　　城市是一个复杂的系统工程，城市综合开发和单体项目建设属于整体和局部的关系。PPP热潮之下，如果仅仅着眼于局部，忽略了城市综合开发这个整体，一窝蜂地上PPP项目，可能引发更为严重的债务风险。

　　如果因为PPP热造成第二个具有争议的“四万亿”，动用的是全社会的资金，涉及的是与众多社会资本的合同，谁能保证不出现更大的风险和政府信用危机?

　　(作者系荣邦瑞明知识管理总监)

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