PPP项目风险分担综述和研究进展（1）

发布日期：2015-03-06来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　柯永建，王守清

　　清华大学建设管理系，北京100084

　　PPP(Public-Private Partnership)是一种提供公共基础设施建设及服务的方式，由私营部门为项目融资、建造并在未来的25至30年里运营此项目。它在英国、澳大利亚等国家的基础设施和公用事业领域的应用显示出巨大的优势，其应用范围涵盖交通、电厂、供水、污水/垃圾处理、医疗、国防、监狱和警局等领域。在PPP项目的实施过程中，风险管理对项目目标的实现至关重要，对于公共部门和私营部门而言，很有必要详尽地评估整个项目生命周期中的潜在风险。特别是在PPP项目合同谈判阶段，公共和私营部门必须对整个过程给予特别的重视，以确保风险分担的公平性和合理性。但是，现有理论不足使得仍有许多问题需要解决，例如风险分担是否有固定解，如何确定风险分担的程度，类似的风险分担问题有待进一步深入研究。另一方面，实践中发现很多风险分担结果不甚理想，例如政府在合同谈判期间倾向于将尽可能多的风险转移给私营部门，特别是私营部门很难掌控的风险，如汇兑风险和利率风险[1]。因此，本文将归纳总结现有的关于基础设施PPP项目中风险分担的相关文献，并指明未来研究的重点和发展趋势。

　　1. 风险分担时点

　　与传统工程项目不同，基础设施PPP项目投资大、风险高、合同结构复杂，一般包括准备阶段、招投标阶段、合同组织阶段、融资阶段、建造阶段、经营和移交阶段。其中，准备阶段的里程碑事件包括可行性报告的制定和招标文件的拟定;招投标阶段的里程碑事件是中标人的确定;而合同组织阶段则是特许权协议的签订，如图1所示[2]。

　　如图1所示，在项目准备阶段，公共部门需要在详细调查项目需求的基础上，通过对以往类似案例的学习或者咨询行业专家等方法，识别出项目潜在的风险因素并进行评估(不是所有风险都能在计划阶段识别出来[3]，因此各方在风险管理计划中都应该做好应对新风险的准备)，从而制定项目的可行性研究报告。评估风险并计算风险价值的目的是：a) 在可行性研究阶段判断项目是否应采用PPP模式;b) 在确定采用PPP模式后，为选择最佳投标者提供评标依据[4]。公共部门根据风险分析结果初步判断哪些风险是在公共部门和私营部门控制力之内的，哪些是双方风险控制力之外的，对于双方控制力之外的风险，留待下一阶段分担。公共部门最有控制力的风险是公共部门需要自留的，剩余的风险则需要转移给私营部门。公共部门在初步风险分担结果的基础上，制定招标文件并发布招标公告。

　　在招投标阶段，私营部门首先就招标文件的初步风险分担结果进行自我评估，主要评估其拥有的资源(包括经验、技术、人才等)，据此判断对公共部门转移的风险是否具有控制力。如果认为对该风险具有控制力，则对其进行风险报价，并反映于投标报价中;如果认为对该风险不具有控制力，则可以选择转移给第三方，并初步估计转移成本，同时也反映于投标报价中。公共部门根据自己在准备阶段的风险价值计算，比较各投标人的投标报价以及投标人的经验、能力等其他非价格因素，最后确定一个最合适的中标人。

　　采用PPP模式并不意味着公共部门可以将所有风险都转移给私营部门，很多实际项目都表明政府也需要主动承担一定的风险，才能达到风险的合理分担，并可降低风险管理成本。而政府承担风险主要通过权利义务的界定和付款机制的确定来实现[5]，也就是说，风险分担是通过合同条款来定义的[6]。在合同组织阶段，政府和项目公司首先就特许权协议进行合同谈判，确定双方的权利和义务，以及服务定价和调整机制。在签订特许权协议之后，项目公司再与其他专业分包商/放贷方/保险方等进行合同谈判，将自己掌控不了的风险转移给对该风险更有控制力的第三方。

　　2. 风险分担影响

　　实践中，很多从业人员错误地认为“采用PPP模式就是要把尽量多的风险转移给私营部门”(主要是公共部门官员)和“承担更多的风险就可以获得更多的回报，从而把承担风险看成是获得高额回报的机会”(主要是私营部门人员)。事实上，很多研究成果表明，随着公共部门转移给私营部门的风险增加，项目的效率不断上升，总成本不断下降，资金价值(Value for Money)不断上升。但是当风险转移到一定程度后，项目的效率将开始下降，总成本将开始上升，资金价值也将开始下降[3]。因此，合理的风险分担是如图2所示的阴影部分。

　　Oudot将风险分担对项目总体成本的影响可以归结为三个效应：生产成本效应、交易成本效应和风险承担成本效应。其中，生产成本效应是指风险分担可以激励承担者有效控制风险，降低风险的发生概率，减少项目的生产成本;交易成本效益是指如果具有明确的风险分担准则和格局，会避免双方在这个问题上的复杂谈判，减少谈判时间和成本;而风险承担成本效应是指承担风险的一方会要求相应的风险补偿，导致项目成本的增加[7]。

　　如果在招标公告中，公共部门转移给私营部门的风险越多，投标人在特许报价中主张的权利也越多，例如要求自由调整价格，获得更高的风险补偿，导致特许价格更高，即增加了项目的风险承担成本，将导致资金价值降低。如果让私营部门承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，必然会降低提供公共设施/服务的效率和增加项目的生产成本(事实上也将增加公共部门的成本)，甚至导致项目的被迫中止。

　　3. 风险分担原则

　　风险分担的目的有两点：其一，风险分配的结果可以减少风险发生的概率，降低风险发生后造成的损失和风险管理成本，使PPP项目对各方都具有吸引力;其二，在PPP项目生命周期内，分配的结果有利于培养各方的理性和谨慎的行为，并为项目的成功而有效地工作[8]。为达到这样的目的，合理的风险分配需要遵循一定的原则。风险分担原则的基本思路是要使不同的项目参与者能达到互惠互利、共赢的目标[9]。风险分担的指导原则可以归纳如下[10]，但也有学者认为风险分担并不存在绝对的原则，而是应该在基本原则的基础上，综合考虑双方对风险的态度和项目的具体条件[11]：

　　3.1 公平原则

　　如上所述，风险分担是由合同条款来定义的。而“合同公正”是当代合同法的主旨，公平原则是合同法基本原则，贯穿于合同法的全部内容之中，以保证合同内容本身以及因合同而产生的法律后果之全面公正。因此，PPP项目的风险分担也应该体现公平原则，主要体现在：既强调合同条款中本身对于风险的权利义务的均衡，也强调合同所派生的风险权利义务的均衡;既关注合同主体的由于风险事件引起的收益，也同时关注合同主体面临的风险损失。

　　3.2 归责原则(Criterion of Liability)

　　由于PPP合同兼具“合同性”和“行政性”，可以将其一分为二，综合运用行政法与民事法律加以调整。民事合同违约责任是以合同约定的义务为前提，行政合同的违约责任则是以行政合同中存在约束行政主体和相对人的义务为前提，在确定PPP风险分担时的责任归责时，应依风险类型而定，分别适用于民事归责原则和行政归责原则。由于PPP项目的合同及其风险因素的复杂性，可针对不同类型的风险因素而确立不同的归责原则，建立一个包括行政归责原则和民事归责原则在内的统一的归责框架，形成具有内在的逻辑联系的包括过错原则、过错推定原则、违法原则、严格责任原则在内的多元化归责原则体系。在实际应用时应根据风险因素的具体情况综合应用这些原则。但很多风险因素并不能充分地界定二者的过错，或者合同的双方都没有过错，这就必须依据其他的风险分担原则来进行分担。

　　3.3 风险收益对等原则

　　所谓风险收益对等原则是指：如果一方是管理某项风险所获得的经济利益的最大受益者，则该风险应由该方承担。也就是说，当一个主体在有义务承担风险损失的同时，也应该有权利享有风险变化所带来的收益，并且该主体承担的风险程度与所得回报相匹配。如果风险接受的成本大于风险收益，风险转移不可能在自愿的情况下发生，若风险强加给一方，且该方恰当处理了该风险，应存在回报该方的机会。只有参与各方从风险分担中都能得到好处，风险分担才有意义，这需要双方的风险信息也要对称，否则风险分担不能达到优化。在实际中，风险分担很难达到完全对称状态，因此也有学者主张不必要达到风险分担的完全对称。例如，对于先天经济性弱的项目而言，政府为了能够增加项目的财务可行性，往往放弃享有部分相应收益的权利。在这种风险分担安排下，当风险损失超过私营部门的承受范围时，政府承担超额损失，但是当风险收益超过相对范围时，政府却没能享有对应的超额收益，这是不太公平的。

　　3.4 有效控制原则

　　有效控制原则是指：风险应分摊给处于最有利控制该风险地位并以较小代价控制风险的一方，或者说，风险的分担应与参与各方的控制能力相对称。将风险分配至能够最佳管理风险和减少该风险的一方，这意味着项目参与各方要有能力控制分配给自己的风险。当一方对某一风险能更好地预见并且最有控制力时，意味着他处在最有利的位置，能减少风险发生的概率和风险发生时的损失从而保证了控制风险的一方用于控制风险所花费的成本是最小的。同时由于风险在某一方的控制力之内，使其有动力为管理风险而努力。但是该原则在运用时并不容易实现，因为该原则仅限于容易判断出哪一方更有控制力的风险，而PPP项目中还存在一些双方都不具有控制力的风险，如不可抗力风险等等。对于双方都不具有控制力的风险，则应综合考虑风险发生的可能性、自留风险的成本，减少风险发生后所导致的损失和公私部门承担风险的意愿进行合理分担。

　　3.5 风险成本最低原则

　　风险成本最低原则是指：风险分担应使参与各方承担风险的总成本最小。上述提及，风险分担对项目总体成本的影响可以归结为三个效应：生产成本效应、交易成本效应、风险承担成本效应。这三个效应可以比较全面的总结了风险分担对项目的影响作用，为分析风险分担和特许定价之间的关系提供了明确的方向，但是目前还没有找到三个效应的具体表现形式和量化方法，这也是需要进一步深入研究的问题[12]。

　　3.6 风险上限原则

　　在实际项目中，某些风险可能会出现双方意料之外的变化或风险带来的损害比之前估计的要大得多。出现这种情况时，不能让某一方单独承担这些接近于无限大的风险，否则必将影响这些风险的承担者管理项目的积极性，因此，应该遵从承担的风险要有上限的原则。如果让私人部门承担其无法承担的风险，一旦风险发生时又缺乏控制能力，必然会降低提供公共设施或服务的效率和增加控制风险的总成本。项目参与方所能承担风险上限与其承担该风险的财务能力、承担项目的技术能力、管理能力等因素相关。

　　3.7 直接损失承担原则

　　直接损失承担原则是指：如果某风险发生后，一方为直接受害者，则该风险应划分给该方承担。这是因为当人们的自身利益可能受到损害时，更能主动地采取措施去避免这种风险。直接受害者防范、控制此类风险的内在动力和积极性，可以提高风险管理的效率，从而提高风险管理效率。

　　3.8 风险分担的动态原则

　　风险分担的动态性是指随着项目的发展，当内外部条件发生变化时，需要重新确定风险分担格局，这主要是因为PPP项目的寿命周期较长，而各方的目标相互冲突所导致。风险分担应该是一个动态的过程，能够随着外部条件和合同各方情况的变化而改变，各方要主动制定应对风险的措施，协同解决风险，实现项目双赢的目的，并且动态风险管理只有在项目利益相关者认为风险得到合理分担的情况下才能实现。风险分担的动态性也反映了PPP协议具有不完全合同的性质，正因为在合同谈判时，当事人不可能穷尽所有的风险，而在合同中设计了重新谈判条款来实现风险分担的调整。这样就使风险分担更加灵活，但是如果设计不当，可能会使重新谈判的成本增加。

　　3.9 风险偏好原则

　　风险偏好原则是指风险应由对该风险偏好系数最大的项目参与方承担，达到项目整体满意度最大。如果项目参与方对某种风险的偏好系数最大，就意味着该项目参与方最适合承担该风险。但实际中，要准确地确定项目参与方对某一风险的偏好系数是很困难的。

　　4. 风险分担方法

　　但是，上述所介绍的风险分担原则都是使用语言表述，意思固然简单明了，而实际操作却存在很大的困难。例如，“由对风险最有控制力一方控制相应的风险”中，如何衡量哪一方对该风险“最有控制力”?又如何决定哪一方分担该风险的几成?实际应用中更需要一个可操作的分担方法，因此项目风险分担方法也成为另外一个研究热点。以下将介绍研究中最常见的三种风险分担方式：

　　4.1 案例研究

　　通过总结以往案例的风险分担和项目实际运行结果，归纳项目风险的分担建议，这是一个很常用的定性分析方法。例如Wang和Tiong综合了广西来宾B电厂项目，给出了典型的风险分担结果表[13];Moles和Williams研究了英国的Skye桥梁项目后，认为项目公司承担建设中的未知地质风险、经营成本上升风险[14];Arndt分析了澳大利亚最大的BOT交通项目墨尔本环城高速公路，重点总结了不可抗力风险的分担方法[15];Zhang等人总结了上海延安东路项目的风险分担情况，指出项目公司承担建设风险和汇率风险，运营成本超支风险由双方共担[16];Zhang和Kumaraswamy分析了已经成功移交的香港海底隧道BOT项目，指出项目公司应该承担通货膨胀风险、成本超支风险、建设风险[17];Lemos等人研究了里斯本的桥梁BOT项目，认为利率风险、交通风险、法律风险完全由私人部门承担[18]。

　　4.2 统计分析

　　统计分析主要是采用调查问卷的形式，由政府和项目公司(或者第三方，如专家)作出应答，统计各方在某一风险项下的承担应答比例，通过比较平均值或者标准差是否存在差异，反映双方对这一风险分担的倾向性。例如，在Frederick的研究中，作者首先给出理论上的BOT项目风险分担划分，然后采用雪球抽样的(Snowball Sampling)样本选取方法，最终选定由36位BOT项目专家组成的调查对象，通过统计分析，给出南非BOT项目风险分担的实际比例和理想比例之间的相关情况[19];类似的，Li等人也调查了英国38个参与BOT项目的政府官员和私人投资者，得出风险分担的倾向性[20]。

　　4.3 数学/博弈模型

　　案例研究和统计分析所无法很好解决的问题是如何确定关键风险在政府和私人之间承担的量，因此为了解决这个问题，越来越多的学者开始通过数学模型寻求风险分担的最优解。例如，张和何就建立了风险分担模型，考虑的变量主要有风险分担能力的适宜值α，接受风险的代价β，认知风险的大小γ。假定有A，B，C三个主体参与项目风险分担，最优分担方案为max{αA，αB，αC}，或者min{βA，βB，βC}，或者min{γA，γB，γC}[11]。此外，博弈模型可以从不同主体的利益目标出发，得出各方都能接受的分担比例，因此也有很多学者主张用委托代理等博弈模型来确定风险分担比例，如Hurst和Reeves(2004)[21]和Oudot(2005)[7]的研究。

　　4.4 不同方法的比较

　　对于案例研究方法，由于每个案例研究的结果都彼此存在一定的差异，甚至有些明显不符合风险分担的原则，因此必须要重点总结成功PPP项目风险分担的经验，形成统一的而又具有灵活性的风险分担建议范本。而且，这种方法的合理性要求在实践中存在大量成熟的项目，例如针对英国、加拿大、澳大利亚等发达国家PPP项目所作的研究结果可能符合风险分担的原则。相反，如果在PPP项目实践经验不足的国家进行类似的研究，就存在实证结果和理论结果相差甚远的现象，这样的结论尚不能作为风险分担的参考。此外，不同国家的国情不同，针对一个国家实证出来的风险分担结果不能简单套用到另外一个国家，还应该考虑项目的内外部具体情况，结合项目的风险特点，在已有成果的基础上，定制一个国家自己的项目风险分担指南。

　　通过统计分析方法来分担风险需要引入一个判断准则，通常的判断准则是该风险单项分担倾向的应答比例超过50%(即如果超过50%的专家认为某风险单项应该由某一方承担，该风险就由该方承担)。使用这种方法对于分担倾向比较明确的风险是有效的，然而对于那些风险分担存在争议的边缘风险而言(如某一风险的应答比例分别是51%和49%)，通过统计分析得出的分担方案的说服力有限。此外，统计分析方法得出的分担结果也不能简单地套用于另外一个实际案例。

　　案例研究和统计分析都属于传统的定性方法，方法简单易行，但是所提供的参考价值有限，所无法很好解决的问题是如何确定关键风险在政府和私人之间承担的量。尽管数学/博弈模型理论上可以定量地分析问题，但是由于基础设施PPP项目具有投资大、风险高、合同结构复杂的特点，几乎不可能建立一个完美的可解模型来模拟整个实际案例。在实际研究工作中，往往要对模型进行大幅度地精简，同时需要设置很多的假设，导致定量风险分担与PPP项目实际情况并非足够符合，操作过程繁杂，结果精度有待考证。

　　近期也有学者尝试将模糊数学应用于风险分担研究中，保留定性风险分担的简单易行，同时试图提高主观评价的参考价值。例如，Lam等人通过设定7个风险控制力指标，通过主观评价衡量参与者对风险的控制力，从而决定风险是由哪一方承担或者共同承担[6]。

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