风险分析下的PPP模式私营合作者选择方式研究

发布日期：2015-03-03来源：现代商业编辑：宋珍珍

[摘要]

　　张 轶 北京交通大学经济管理学院

　　一、引言

　　PPP(Public-Private-Project)是一种新型的项目合作模式，中文直译为“公私合作制”，即公共部门和私营机构为提供公共服务，以合同方式确立的、基于风险共担和利益共享的长期合作机制。相比于传统的融资模式，PPP模式具有以下优点：a减轻政府财政负担;b合理分配项目风险;c提高基础设施服务水平;d在生命周期内实现项目最大价值。对于参与主体的公共部门和私营企业，达到了一种“双赢”的局面。PPP模式起源于上个世纪80年代的英国，在西方国家已得到广泛的使用，然而在我国，尚处于起步阶段。

　　二、PPP模式下公共部门的风险分析

　　PPP绝大多数情况下是为大型公共服设施项目服务的，该类项目具有建设投资大，建设周期长以及投资回报期长的特点，因而对于参与主体具有一定的风险。目前，学术界对于PPP项目的风险分配原则已达成共识：由对风险最有控制力的一方承担相应的风险。这从一方面明确了工程的风险责任，使任何一方在自己的责任范围内更有动力地进行管理;另一方面，一方对某一风险最有控制力意昧着他在减少风险发生概率和风险发生时的损失上，处于最有利的地位，从而保证了控制风险成本是的最小化。

　　按照上述风险分配的原则，公共部门在PPP模式中起到的作用不仅仅是提供信用担保和特许协议，而是作为一个投资主体参与项目建设，需要对PPP项目进行引导、管理和监督，尤其是作为政府的代表，在有关规章制度、政策法律方面，比私营企业更具有风险识别、评价和控制的能力。因而诸如政治风险、法律变更风险、国有化风险都需要由公共部门承担。但同时，若私营机构在自己控制的风险范围内发生了意外状况，如设计失误、建设事故等，公共部门也将会牵连其中。因此站在公共部门的角度，选择合 适的私营合作伙伴，在很大程度上决定了PPP模式在实际应用过程中的成功与否。

　　三、私营合作伙伴的分类以及应用于PPP模式的优缺点

　　从广义的范围来说，PPP模式中的“私 营合作伙伴”是指除公共部门以外的投资实 体，他们为PPP项目提供资金，设计技术方 案，并在合同期内对项目进行运营和管理。因此，我国目前PPP模式的运用中，主要私 营合作伙伴可分为国有企业、外资企业以及 民营企业三类。

　　1、国有企业。由于我国社会主义国家 的社会体制，国有企业就成了我国国民经济 的支柱。它的数量虽然不多，但对于整个社 会，无论是经济发展方面，还是社会责任方 面，影响都是非常大的。由于与政府有天然 的“血缘”关系，国有企业往往由政府特许 经营一定的业务领域，同时也往往是该行业 领域法规的制订者，因此具有较高的信誉和 稳固性。

　　应用于PPP模式，国有企业拥有特殊的 融资渠道，包括财政拨款、国家银行贷款、国 家向国际金融市场进行主权性融资等，为建 设项目的融资提供了可靠的经济保障;同 时，由于PPP模式多应用于社会公共设施建 设，经济利益虽不可观但却有保证。国有企 业自身的性质决定了其可以超越单纯的商业利益目标，优势明显。

　　2、外资企业。改革开放以来，为了扩 大对外经济合作和技术交流，促进国民经济 发展，政府出台种种政策鼓励引进外资，并 给予外资企业一定的优惠条件，如“两免三 减半”，即对于经营期超过10年的外资生产 型企业，投产开始盈利后，两年内免征企业 所得税，第三年到第五年减半征收企业所得 税。尽管自2001年中国加入世贸组织 (WTO)以来，相应的优惠政策已经有所减 少，但总体来看，竞争优势依然明显。

　　应用于PPP模式，外资企业在某些项目 的初始设计、方案选择以及后期的运营方面，由于技术上的领先，都较国内的企业拥 有更多的专业知识和经验，再加上政府给与的融资以及税收方面的优惠政策，确实在项目招投标阶段占据一定优势。但由于基础设施具有基础性和社会性.其控制权必须掌握在政府或国有经济手中，因此，尽管近年来我国基础设施领域利用外资的绝对额一直在增加，但外资在基础设施领域一直处于被限制状态，比例从未超过15%。

　　3、民营企业。随着我国市场经济的进一步深化，民营企业发展的脚步也随之加快，尤其2000年以来，我国民营企业已占国民经济总量的四分之一，对GDP总量的贡献己占到50%以上，成为推动国民经济发展，构造市场经济体制，促进社会稳定的重要力量。基于追求资本最大化的经营目标，民营企业的经营活动完全以市场为导向，具有很强的市场竞争性以及灵活性。

　　应用于PPP模式，民营企业独有的创业精神，决定了其善于抓住机遇，敢于挑战的特性，但由于无法得到像国企那样的优惠政策扶植，以及基础设施项目初期投资巨大、投资回收期长、合同关系复杂的限制，决定了民营企业对基础设施项目风险必须持非常 谨慎的态度。

　　四、公共部门对私营合作者的选择依据

　　1、参照项目性质。公共基础设施是指为人民提供公共服务产品的各种公益性设施，如道路、桥梁、港口码头、供水、供电系统以及环保设施等，其性质决定了项目的参与者应尝试营利与义举兼顾，在收益的前提下，提倡让利于民的行为，体现企业承担和履行社会责任的行为，而不是仅仅把目光停留在经济层面上。

　　公共部门可参照具体项目的性质，以及根据投标者的意愿，选择合适的合作伙伴。如2008年汶川大地震的灾后重建项目，由于灾区恢复重建及后期的发展都不能和震前的形势相比，因而遭受风险的可能性也更大，这就更要求私营合作者以社会公共利益为前提，尽可能多地站在人民的角度而不去计较经济上的得失，基于以上因素考虑，国 有企业是较为合适的合作伙伴。

　　2、评估融资能力和资金来源。公共基础设施项目建设投资大，建设周期长以及投资回报期长，从项目的初始决策到竣工验收以及后期的投产运营，都需要投入大量的资金才能维持运转，这就要求私营机构拥有良好的融资能力和稳固的资金来源。

　　然而在现行法规下，中国PPP项目可选择的融资途径有限，财务结构主要还是传统的银行贷款，超过90%的债务融资都是依靠银行的信用贷款。而且可被我国银行接受并作为贷款抵押物的形式及种类也相对较少，这在一定程度上限制了投资者的融资量。 由此公共部门在对私营合作伙伴进行选择时，必须仔细评估其融资能力，考察其资金来源，确保PPP项目的顺利进行。

　　3、对比投标方案

　　PPP项目的运行路线大致可分为五个阶段:a项目确认及可研阶段;b项目招投标阶段;c项目建设阶段;d项目运营阶段;e项目移交阶段。流程图如下

　　在第二阶段，即项目招投标阶段，各投标单位按照招标方的招标文件、施工设计图等要求，按照清单计价或定额计价的方式，上交各自制订的标书，清楚列明各项技术、质量指标以及预计投资金额。公共部门根据项目的实际需求，对比各单位上交的标书，仔细比对，多方商榷，选择其中最符合项目要求且投资金额最小的单位作为私营合作伙伴。

　　五、结语

　　随着我国现代化脚步的加快，人们对于公共基础设施的要求也越来越高，单凭政府单方面的投资、监督、管理和运营，已远远不能满足需求，PPP模式的广泛应用成为潮流。政府部门可在实际应用中不断累积应验，通过制定和完善相应的法律法规，选择合适的私营合作者，使PPP项目的优势发挥到最大。

　　【参考文献】 1、邓小鹏，李启明，申立银.城市公共项目中PPP模式内涵解析及相关概念辨析[J].现代城市研究， 2007(1)：2、Miroslaw J. Skibniewski， Performance ObjectivesSelection Model in Public-Private Partnership ProjectsBased on the Perspective of Stakeholders[J].JOURNALOF MANAGEMENT IN ENGINEERINGJ. (April 2010)3、李永强，苏振民.PPP项目的风险分担分析[J].经济师，2005，(9)：4、邹昱昙， 浅析我国基础设施建设中PPP模式应用问题[J].商业时代，2009，(24)5、段世霞. 民营企业参与我国基础设施建设的思考[J]. 商场现代化2006，(29)6、牛玉军. 论我国民营企业的类型和特点[J].现代商贸工业第19卷第12期 7、彭华，向俊宇. PPP模式中私营企业的主要风险及防范[J]. 广东技术师范学院学报2006(6) 》接174页

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