2017将迎来PPP理性繁荣的一年

发布日期：2017-03-10来源：建筑时报编辑：伏牛山

[摘要]

2017年3月5日，李克强总理在“两会”上再次提及PPP，指出深化政府和社会资本合作，完善相关价格、税费等优惠政策，政府要带头讲诚信，决不能随意改变约定，决不能“新官不理旧账”。这也是在政府报告中，连续第三年出现PPP。

回望过去：PPP前行路上有成功也有缺憾

　　在过去的三年多里，我国各级政府部门和金融、投资与中介服务机构的相关人士，为了有效推广和实施PPP模式，付出了极大的努力。各级政府部门围绕推广和运用PPP模式，全面发动、积极作为，做了大量卓有成效的工作；社会各界广泛参与、积极投身进来，也为PPP项目的推进和落地，发挥了不同程度的作用。从立法研究、政策制定、知识普及、操作指导以及项目落地等方面，都取得了前所未有的成绩。经过短短的三年，我们在PPP项目的投资规模、入库数量、覆盖范围等方面，已经把任何一个发达国家都远远地抛在了身后。据财政部PPP(政府和社会资本合作)中心2017年2月13日披露的PPP各项最新数据显示，截至2016年12月，在全国入库PPP项目方面，PPP项目数已达到11260个，投资额达到13.5万亿元；其中已签约落地1351个，投资额2.2万亿元，落地率31.6%，首超三成。可以说PPP模式在中国发展的速度和结果，已远远超出了人们的正常预料。这不仅包含它的规模和数量，也包括推进的速度、质量和问题。正如财政部副部长史耀斌在全国财政系统PPP工作推进会暨示范项目督导会上指出的那样，PPP改革仍然面临着观念转变不到位、改革发展不平衡、民营资本参与率不高、部分项目实施不规范、法律保障和政策衔接不健全等亟待解决的问题和挑战，所以我们不能掉以轻心。

　　谁都不可否认，PPP模式在城市基础设施和公共服务领域的运用，对促进政府投融资体制的深化改革和政府投融资机制的创新，对促进我国传统的政府投融资理念转变和投融资模式创新，起到了积极的作用。PPP已经逐步成为各级政府，稳增长、调结构、促改革、惠民生、防风险的重要抓手。但是，在PPP发展过程中也出现了不同程度的乱象和缺憾，如：变相包装，伪PPP充斥市场；设置壁垒，隐形阻击民资进入；浪费资源，形同虚设建机构库专家库；漠视政策，违规担保承诺回购；避实就虚，社会资本跑马圈地；误导舆论，过度神化泛化PPP模式；泥沙俱下，PPP咨询机构专家遍地都是；资源错配，基金奖金多数事与愿违；污染环境，培训评比收费捞钱等。这些都会把PPP推向歧路末端。

人心所向：PPP生态环境建设迫在眉睫

　　面对一直滚滚向前的PPP车轮，越来越多的行业人士发现，理想和现实之间的差距逐步显现。规范、有序推广和运用PPP模式，遭到了现实中不同程度的冲击和损害。以融资为导向的明股实债、以赌的心态参与PPP的投机者、以保底承诺和固定回报方式承揽PPP项目的现象，不断出现，极大地危害了PPP在中国长期健康的发展。因此，我们提出呼吁，需要运用理性思维创建一个健康良好的PPP发展生态环境。这不仅需要各级政府部门和金融、投资与中介服务机构的相关人士共同做到趋利避害，不忘初心，忠于PPP的基本要义和本源。同时，也要加强PPP作用和使命的正面宣传和舆论导向；还要尽可能通过已有的项目经验找寻到最具可行性的方案，使其被业内人士学习、掌握、并可因地制宜地施以运用，让PPP项目真正落地并发挥效益，能真正地为提高政府投资心率表和项目运营管理效率解决问题，否则什么样的不良现象和问题都会产生。

　　我国的PPP要长期健康发展下去，离不开一个良好的生态环境，当前影响PPP生态环境建设的因素很多，涉及法律、政策、金融、信用和社会等方方面面。建设和维护良好的PPP发展生态环境，既要正确认识推广PPP模式对我国政府投融资体制改革产生的根本性和长期性作用，又要避免把PPP过于神秘化、夸大化和泛化；既要充分激发市场机制在推进PPP中的决定作用，又要解决好相关利益主体的“职能缺位”、“职能越位”和“责任不到位”的问题；既要真正体现PPP项目物有所值的基本精神，又要差别化、针对性做好具体项目的PPP运作，降低政府的投资成本；既要平衡好不同利益主体关系，又要获得政府部门、国企民企、金融投资及其它服务机构等相关利益主体的支持。只有全面解决好这些问题，PPP发展的生态环境才能得到改善，逐步健康起来。

新年希望：2017年PPP将迎来理性繁荣

　　经过三年多的砥砺前行，我国PPP在制度、法律、项目落地等各方面都取得了积极成效。在已经到来的2017年，PPP运作的规范和深化问题，已经受到各界的广泛关注和重视。这种变化将引导地方政府、社会资本方和各类中介服务机构，更加重视PPP的运作环境和运作过程，更加理性地判断为谁出发，又希望得到什么结果。正如财政部部长肖捷在两会上表示的，中国的PPP还处于探索阶段。因此，为保护中国PPP这稚嫩的花朵在一个健康、宽阔的环境和空间里不断生长、发芽、开花，与之相关的政策、立法、金融、信用和社会等诸方面的问题都需要也正在得到不断解决。对PPP的理性探索和稳步推进，必将迎来我国PPP发展的繁荣。

　　一是资产证券化加速。2016年12月26日，国家发改委和证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，要求各省级发展改革部门大力推动传统基础设施领域PPP项目资产证券化，优先鼓励符合国家发展战略的PPP项目开展资产证券化，同时证监会为PPP资产证券化开“绿色通道”。

　　资产证券化作为一种融资手段，为PPP项目拓宽融资来源、丰富我国资本市场建设带来积极影响；对于盘活PPP项目的存量资产，缓解社会资本的投资资金压力，也会产生实质性的帮助；不仅降低了融资成本，拓宽了融资渠道，还向民间资本释放了投资空间。从长期看，这项政策将释放多重利好，为PPP项目建立一个持续融资的渠道。

　　二是民营资本参与度增高。近两年，民营资本越来越积极参与当中，参与项目数量不断攀升。《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等一系列政策颁布，也是为民营资本提供了更多机会。截至2016年12月，财政部PPP中心公布的277个入库项目的社会资本方共包括419家企业，其中，民营企业(含民营独资和民营控股)163 家，占比39%。民营、含民营及外资的联合体项目数合计139 个，占比50%。民营资本、含民营及外资的联合体等两类项目的投资额合计占比也达45%。中央大力推行PPP模式，正是借此鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类企业积极参与提供公共服务，给予中小企业更多参与机会。

　　三是条例法规加快落地。业内人士一直都在千呼万唤PPP立法，2017年，将有望成为我国PPP立法进程中比较关键的一年。目前我国正处于从文件号召、促进民间资本参与基础设施和公共服务，到以PPP法推动民间资本参与的过程。PPP立法不可能一步到位，是先条例后立法，还是采取其他方式分阶段实现，我们认为都不重要，重要的是要按照政策和规范去操作。另外，PPP法要起作用，仍然需要多层级、多部门之间的相互理解和配合，真正体现政企双方平等、契约精神和争议解决机制等配套制度的建设。

　　四是海内外资本双流动。在过去20多年基础设施建设市场的发展历程中，中国已得到了海外的大量投资。随着我国PPP模式大力推广，加之近几年提出“一带一路”战略以及我国资本账户的开放，国际产业资本与金融资本对中国PPP市场的投资规模预期将进一步加大。

　　同时，2016年，中国国内资本对一带一路沿线基础设施建设、产业园区等多个领域的投资也不断增加，未来PPP市场的重要发展趋势是资本在国内外市场的双向快速流动，以实现降低资金平均成本、分散项目投资风险、提高项目平均收益率等重要的项目目标。但是如果不解决好外资进入PPP项目的根本性问题，这将对海外资本流入带来障碍。

　　五是PPP的理论和知识密集度提高

　　经过三年多的探索，PPP项目理论以及在整个发展过程和生命周期中，针对PPP项目的物有所值评估、实施方案和交易结构中的规划、设计、建设、运营、移交等不同方面，存在的问题和解决方案的分析，将逐步深入。不同投资主体参与的PPP项目的投资结构，资本金制度要求下的股权和债务资金等形成的融资结构，对应的操作流程、方案文本、合同体系等内容，也都需要在趋于成熟的情况下，被进行细化和标准化。随着咨询、运营、服务团队的不断发展壮大，其参与PPP项目的竞争力也不断加强。2017年，PPP行业将涌现更多高端知识和理论，如生态环境建设理论、可持续发展理论等，必将为我国PPP项目的成功运作带来保障，为中国PPP的发展提供强劲的动力。

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