进军PPP：民间资本观望多参与少 退出及流动性问题待解

发布日期：2016-07-27来源：第一财经日报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　“43号文”颁布后，传统政府融资平台融资职能被剥离，PPP模式如雨后春笋般快速落地，并在全国各地以“星星之火”之势迅速推广。财政部公开的PPP综合信息平台项目库数据信息显示，截至2016年5月底，全国各地PPP项目总计有8644个，项目金额接近10万亿元。

　　但是，民间资本参与PPP模式的积极性不高。进入PPP后如何有序退出以及投资后流动性匮乏问题，是各路社会资金始终处于观望状态的重要原因。

　　中关村丝绸之路经济带协同创新联盟PPP金融课题组首席金融专家郑建平对《第一财经日报》表示：“通过金融参与模式，解决PPP项目收益权的问题，让PPP资产流动起来，才能吸引银行、券商资管、信徒、私募基金等各路民间资本。

　　PPP本质：推进公共服务的市场化

　　在当前经济下行压力加大的趋势下，实体经济疲软，存量债务存在巨大的压力。为了规范政府融资机制，2014年10月出台的《国务院关于加强地方政府债务管理的指导意见》(43号文)提出，推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。

　　上述政府与社会资本合作的模式，即PPP(Public—Private—Partnership，政府和社会资本合作)。“43号文”颁布后，传统政府融资平台融资职能被剥离，PPP模式如雨后春笋般快速落地。财政部公开的PPP综合信息平台项目库数据信息显示，截至2016年5月底，全国各地 PPP项目总计有8644个，项目金额接近10万亿元。

　　联合信用评级研究总监许余洁表示，中央政府大力倡导地方政府通过PPP项目融资，正是源于对未来地方政府债务风险的考虑与担心，加上财政预算的限制，PPP已经逐渐成为政府解决基建设施融资的重要途径。言下之意，PPP模式推行的真正目的是控制和转化政府债务，吸引社会资本参与。

　　对于这一业内盛行的观点，郑建平对《第一财经日报》表示，推行PPP初期主要目的是化解政府债务，核心本质是实现公共服务领域的市场化。

　　郑建平分析，改革开放以来，我国实行的市场经济主要针对工商领域展开，下一步的改革要在公共服务领域推向市场化。一直以来，我国公共服务领域以政府为主体，市场化程度不高，引入社会资本有助于提高服务效率，解决项目资金不足问题，控制和转化政府债务，缓解通货膨胀压力。

　　目前，PPP模式在基础设施建设项目较为盛行。在郑建平看来，凡是对接公共服务职能的项目均可采用PPP模式，医疗、文化、卫生、环保、绿化、农业等领域均适用。

　　民间资本在犹豫什么?

　　资本天然就具有逐利性，民营资本在投资过程中更关注收益性与风险的匹配，市场化程度更高。在郑建平看来，PPP推行最好的主体应该是社会资本。

　　事实上，在经历了央行五次降息，基准利率下行带动银行间市场、债券市场以及民间融资收益率持续走低之后，在经济下行、信用风险上升的背景下，优质项目匮乏，“资产荒”已经困扰着各路民间资本。

　　不过，社会资本对于参与PPP项目明显动力不足。不仅是PPP项目投资金额巨大、投资期限长、收益不是很高、项目投资后流动性匮乏，最重要的是社会资本参与主体对法律制度环境、地方政府治理和诚信建设方面的配套支持措施存在疑虑。

　　一位股份制银行资管人士对《第一财经日报》表示，一方面，资金退出的安全性缺乏必要保证，大多数项目收益无法覆盖本息，且项目资金退出渠道不完善。另一方面，PPP项目质量参差不齐，在“资产荒”背景下，社会资本虽对PPP项目表现出浓厚兴趣，但真正能够与社会资本偏好匹配的项目不多。

　　上述银行资管人士进一步分析，某些项目的现金流存在较大不确定性，社会资本参与积极性不高，部分优质项目由于社会资本采取打价格战的方式竞标，拉低了项目收益。而且PPP项目期限为10-30年，项目周期过长，存在施工风险和项目运营风险。

　　除了上述存在的项目潜在风险，社会资本与政府的博弈也是现实层面不得不面对的问题。郑建平表示，一方面，民营资本对PPP模式不理解，对政府实施 PPP政策理解不到位;另一方面，地方政府思维没有改变，以政府自我为主体，民营企业缺少话语权。事实上，政府与社会资本的主体地位平等，前提是遵循契约精神，依照合同遵守承诺。

　　作为PPP领域的长期观察者，郑建平看到：“现在很多项目是以PPP之名，实际上是计划经济的产物，地方政府官本位思维没有改变。”即使一些建设周期长的项目遇到政府换届，PPP模式也不应该搁置，因为其推行的是公共服务领域项目，政府没有资格剥夺社会资本的权利。同时，民营企业要学会真正的保护自己，建立与政府是平等的主体地位，政府是“小政府”，PPP模式在于建立职业经理人制度，政府要在公共服务领域释放权利。

　　引入金融工具 让PPP资产流动起来

　　由于PPP项目建设周期长，最长达30年之久，如果社会资金找不到有效的退出渠道，将面临较大的风险。如此之长的期限，进入PPP后如何有序退出以及投资后流动性匮乏问题是各路社会资金始终处于观望状态的重要原因。

　　“通过金融参与模式，解决PPP项目收益权的问题。”郑建平表示，传统债权金融机构提供融资往往重实物资作抵押、轻流动性资产，但PPP项目提供的公共服务(如公路收费权、门票收费权等)不能抵押，只有将项目收益权流动起来，才能解决资金的流动性和资金循环问题。

　　据了解，目前业内已经在探索将PPP项目收益权作为资产在地方产权交易所挂牌，实现收益权的可流通、可转让。如果这一问题迎刃而解，银行、券商资管、信托、私募基金等金融工具，通过结构化设计进入PPP项目，即可在项目中形成资金的循环流动。

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