防止借道PPP变相融资，业内呼吁建立项目识别数据库

发布日期：2015-07-03来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　“我们不做那些打着PPP的名号，而实质并不是PPP模式的项目，虽然现在并没有大规模异化的现象，但是希望国家能够出台相关的政策，规范PPP模式。”济邦咨询公司总经理张燎向21世纪经济报道记者指出。

　　随着发改委对外公布PPP示范项目库以来，在基础设施建设和公共服务领域推行PPP，成为各地改革的一大热点，不少省市相继启动一批PPP试点项目。

　　在第一批PPP示范项目绝大部分还没能落实的情况下，财政部6月26日对外发布《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》，提出要严禁地方借PPP项目变相融资。

　　为了应对经济下行的压力，PPP成为了地方政府筹集基建资金、增加投资的主要渠道之一。但是这其中的猫腻也越发凸显出来，外界评论很多PPP项目“换汤不换药、新瓶装旧酒”，实则为政府变向发债融资，抑或用BT(建设-回购)模式包装成PPP。

　　“若真是这样发展下去，PPP热潮也许会跟中央的最初的设想背道而驰，最终损害的是政府的信誉、企业的利益。”张燎指出。

　　注重公共项目属性

　　虽然PPP模式已经在国内存在很长的时间，但是大规模推广时间不久。很多地方政府缺乏对PPP的正确认识，不少人认为PPP就是一种新的融资方式，通过 PPP利用社会资金解决政府资金短缺的问题。财政部部长楼继伟曾对外透露，财政部将研究设立PPP融资支持基金，预计规模达到500亿元。据21世纪经济报道记者梳理发现，不少地方已经涌现出了PPP发展基金。

　　然而，PPP并非传统意义上的融资方式，严格来说是一种政府新型管理模式，政府通过这种管理模式为公众提供更高效和更优质的公共产品和服务。但在实际操作中，很多地方政府并不是这样理解。

　　虽然PPP模式有很多种类，但是财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》明确指出，只有在市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。前提就是基础设施建设及公共服务类项目，对于向开发区、商业地产等项目，显然不是公共产品。

　　业内人士指出，地方政府通过承诺收益率、签订若干年后回购的条款、以政府资产担保等方式，搞“明股实债”，本质上仍是原来的负债融资方式。

　　近期，各地又大规模开始对外推介PPP项目。

　　地方推广PPP模式的热情不难理解，一方面地方想尽快找到融资的新门路，另一方面中央关于PPP项目利好政策密集出台，如建立“结算扣款”机制、推进金融机构为PPP项目融资、组织第二批备选示范项目等，外界预计未来将有持续鼓励性政策出台，推动更多PPP项目的签约及落地。

　　然而推行PPP模式，核心目标不应放在化解地方政府债务危机上，而在于充分发挥社会资本和政府各自“专业”优势，更好地满足人们对公共产品和服务的需求。财政部部长楼继伟此前曾对外指出，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的“操作方式升级”，更是一次宏观层面的“体制机制变革”。

　　PPP模式已经被提升到国家治理现代化、市场发挥决定性作用、快速转变政府职能、建立现代财政制度和推进城镇化健康发展等机制变革的高度。

　　政府签约防违约风险

　　不过，对于民间资本而言，政府公布的PPP项目存在盈利性差、民资话语权没有保障、政府换届后可能违约等多重风险。

　　就目前的PPP项目签约率来看，对于以利润最大化为目标的民间资本来说，参与的积极性很低。地方政府在多次碰壁后，也显得有些心灰意冷。

　　据21世纪经济报道记者了解，很多政府在签约PPP项目时，大部分都是委托相关委办局签约，而对于企业来说，这样就存在很大的违约风险，政府应该把身份降低到和社会资本平等的地位上来。

　　“今后应从立法上明确规定，PPP合同只有政府能签，职能部门不能签;如果职能部门签，必须得到政府授权。这样，将来出了事政府就得担着，而且必须列入财政预算。”清华大学建设管理系教授王守清指出。

　　据一位业内人士透露，许多政府不愿以政府名义签，原因在于担心万一以后打官司，政府部门负责人出现在被告席会很难堪。

　　业内人士表示，现在很多地方政府的PPP项目几乎没有识别阶段，前期论证和测算粗糙。“并不是任何项目都可以拿PPP来冠名，这个识别的阶段非常重要，因为PPP项目很多都是长期、低赢利的项目，必须充分认清其本质。”张燎向21世纪经济报道记者指出。

　　他认为，PPP项目都是建设和提供公共产品，不能以利润最大化为目的。参与的各方都要认清其中存在的风险。同时，有很多国有资本参与到PPP项目中，这也和其最初目标背道而驰。

　　“如果没有认清它是否是真正的PPP模式，有可能就会引领社会资源进入一个错误的领域，最终造成资源浪费，或者出现公共产品不符合预期的结果。”张燎向21世纪经济报道记者指出。

　　业内人士希望，国家能够尽快出台更完善的PPP相关政策，建立相关的数据库用于对PPP项目进行统计分析，更有利于各地选择适当的模式来吸引社会资本的投资合作。

　　在前述提到的财政部下发通知中，提出加快推进PPP项目示范工作，组织上报第二批备选示范项目。

　　来源：21世纪经济报道

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