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PPP项目采购过程中存在的问题与思考

发布日期:2017-12-22来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   近年来,PPP项目井喷式的发展,入库的项目已经上万,涉及的投资额也以万亿为单位计算。这么多PPP项目如何落地,如何实现顺利的融资,包括建设及运营,这涉及到社会的方方面面的投入,清华大学资深的PPP专家王守清教授曾经说过这样一句话,“PPP项目,它是一场婚姻,而不只是一场婚礼”,那就说明在参与PPP的各方,包括政府和社会资本以及其他的各界,就PPP项目而言需要长期的持续的有健康的合作模式。按照王守清教授PPP项目是一场婚姻的观点,作为PPP项目的采购代理机构就像是这场婚姻的相亲中介,在政府方与社会资本合作中起到重要的联结作用。

   笔者从事PPP项目社会资本的采购工作已两年有余,为了提升自身业务能力,更好的为PPP事业服务,因此将实操中遇到的PPP项目采购尚存的一些问题和大家一同探讨,并通过这两年多时间对PPP项目采购工作的摸索和实践,谈下个人对这些问题的思考。

   一、“多招并一招”

   1.非招标竞争采购的方式下,能否“多招并一招”?是否有法律文件支撑?

   根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第九条“除招标投标法第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外,有下列情形之一的,可以不进行招标:

   ……(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供;……”,已经通过招标方式选定的特许经营投资人,拥有建设项目所需的资质和能力时,建设工程可以不进行招标,同理社会资本是通过招标方式选定的,建设工程就不用二次招标。

   除了招标方式,政府采购方式还有竞争性谈判、竞争性磋商等等方式,若通过这些非招标方式采购的社会资本,在满足项目建设所需资质的情况下,是不是也不需要进行工程招标呢?

   下面我们看下发改委和财政部对此事是如何界定的:

   1)国家发展和改革委员会关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知(发改投资〔2016〕2231号)中“第十三条 社会资本方遴选依法通过公开招标、邀请招标、两阶段招标、竞争性谈判等方式,公平择优选择具有相应投资能力、管理经验、专业水平、融资实力以及信用状况良好的社会资本方作为合作伙伴。其中,拟由社会资本方自行承担工程项目勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等采购的,必须按照《招标投标法》的规定,通过招标方式选择社会资本方。”从发改投资〔2016〕2231号文我们可知, “多招并一标”仅适用于招标方式采购社会资本的情形,而对于非招标方式采购社会资本的情况,“多招并一招”是予以否定的。

   2) 财政部关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知 (财金〔2016〕90号)中“九、简政放权释放市场主体潜力。各级财政部门要联合有关部门,加强项目前期立项程序与PPP模式操作流程的优化与衔接,进一步减少行政审批环节。对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目,已经依据政府采购法选定社会资本合作方的,合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的,按照《招标投标法实施条例》第九条规定,合作方可以不再进行招标。”可见财政部对于“两招并一招”问题是持有包容态度的,按照政府采购法认同的采购方式选择社会资本,有自行建设、生产能力的可以不再招标。但是这里仍存在一个矛盾冲突点,本条前半款说政府采购法选定(意指采用政府采购方式),后半款又说参照《招标投标实施条例》(意指采用招标方式),财政部文件对于“多招并一招”也没有明确说明。

   3) 国务院法制办、国家发展改革委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》 “第二十四条 实施合作项目所需的建设工程、设备和原材料等货物以及相关服务,社会资本方依法能够自行建设、生产或者提供,且在选择社会资本方时已经作为评审因素予以充分考虑的,可以由社会资本方自行建设、生产或者提供。”虽然这只是一个征求意见稿,相信后续出台的正式文件会对“两招并一招”给出答案。不过对于文中“作为评审因素予以充分考虑的”这点具体指的内容是什么、如何判定是否充分考虑,须待正式出台的PPP条例界定。

   笔者期待PPP条例尽快出台,并在“多招并一招”的问题上给出清晰明确的答复,以免在后续施工环节出现衔接问题。

   2. “多招并一招”评分办法应该如何确定

   1) 在政府采购法律体系中,评分办法价格部分一般都是采用低价评标价或低价优先法计算。

   (1)在《中华人民共和国政府采购法实施条例》“第三十四条 ……技术、服务等标准统一的货物和服务项目,应当采用最低评标价法。”

   (2)《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)“第五十三条 评标方法分为最低评标价法和综合评分法。”及“第五十五条 综合评分法……价格分应当采用低价优先法计算,即满足招标文件要求且投标价格最低的投标报价为评标基准价,其价格分为满分。”

   (3)财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知(财库〔2014〕214号)“第二十四条 综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算,即满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价,其价格分为满分。”

   2) 在工程招投标法律体系中,勘察、设计、施工都有相关的招投标管理办法,常采用的合理低价的原则,往往都是去掉一个最高报价和一个最低报价,采用平均价作为基准价。

   综上所述,通过笔者实践经验目前PPP项目采购绝大多数评分办法还是遵循的是财政部的相关文件在执行,因为PPP项目现在是按照政府采购的流程进行的,但是多招并一招中勘察、设计、施工都一并进行采购这样设定评分办法是否合适值得推敲和商榷。

   二、关于资格审查

   1.PPP项目采购是否强制进行资格预审?是否允许资格后审?

   政府采购法及其实施条例、招标投标法及其实施条例均未强制要求资格预审,但是财政部日前已出台的关于PPP项目采购的相关文件却强调PPP项目应当进行资格预审,虽然财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知(财库〔2014〕215号)有提出“允许进行资格后审的,由评审小组在响应文件评审环节对社会资本进行资格审查”,但未明确什么情况是允许资格后审。个人认为PPP项目应以资格预审为常态,资格后审为特例。

   在各省级政府采购平台上我们可以看到PPP项目采用资格预审的居多,资格后审的项目也存在,但基于项目程序的规范性及通过合理资格条件设置鼓励充分竞争的考虑,建议PPP项目先进行资格预审,再进入第二阶段采购社会资本。

   2. PPP项目资格审查是否由采购人和采购代理机构负责?

   《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)“第四十四条 公开招标采购项目开标结束后,采购人或者采购代理机构应当依法对投标人的资格进行审查。”那么PPP项目采用公开招标的方式采购人或者采购代理机构能否对投标人的资格进行审查呢?根据财库〔2014〕215号“第十二条 评审小组成员应当按照客观、公正、审慎的原则,根据资格预审公告和采购文件规定的程序、方法和标准进行资格预审和独立评审。”已经明确政府和社会资本合作项目需要评审小组进行审查,215号文是针对PPP项目而出台的管理办法,所以笔者认为PPP项目应按照215号文的规定来实施;且PPP项目具备多样性、复杂性与专业性,对评审人员的要求相对较高,建议本项工作仍由专家评审小组完成。

   三、PPP项目采用竞争性磋商方式采购的只有两家是否可以进行?

   财政部关于政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法有关问题的补充通知(财库〔2015〕124号)中描述“采用竞争性磋商采购方式采购的政府购买服务项目(含政府和社会资本合作项目),在采购过程中符合要求的供应商(社会资本)只有2家的,竞争性磋商采购活动可以继续进行。采购过程中符合要求的供应商(社会资本)只有1家的,采购人(项目实施机构)或者采购代理机构应当终止竞争性磋商采购活动,发布项目终止公告并说明原因,重新开展采购活动。”也就是说符合要求的供应商(社会资本)只有2家的时候,竞争性磋商采购活动继续进行。但这里存在一个问题,“符合要求的供应商(社会资本)”是指递交文件的供应商(社会资本)、亦或是指通过了资格审查的供应商(社会资本)、亦或是提交了最后报价的供应商(社会资本)?

   在财库〔2014〕214文中也出现允许两家递交最后报价的情况,但仅适用于市场竞争不充分的科研项目,以及需要扶持的科技成果转化项目。随着财办金〔2017〕92号及国资发财管〔2017〕192号文相继出台,PPP项目实现成功落地会变得越来越难,为了实现政府采购高效的原则,因此在结合财库〔2015〕124号文和财库〔2014〕214号文的理解下,笔者建议在PPP项目采购实操中,若项目技术相对复杂,或者曾经出现过流标情况,在供应商(社会资本)递交响应文件仅两家的情况下磋商可以继续进行。

    四、评委的确定方式

   财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知(财库〔2014〕215号)“第七条 项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组,负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中至少应当包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。”

   财政部关于印发《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》的通知(财库〔2014〕214号) “采用竞争性磋商方式的政府采购项目,评审专家应当从政府采购评审专家库内相关专业的专家名单中随机抽取。符合本办法第三条第四项规定情形的项目,以及情况特殊、通过随机方式难以确定合适的评审专家的项目,经主管预算单位同意,可以自行选定评审专家。技术复杂、专业性强的采购项目,评审专家中应当包含1名法律专家。”

   《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第87号)“第四十八条 采购人或者采购代理机构应当从省级以上财政部门设立的政府采购评审专家库中,通过随机方式抽取评审专家。

   对技术复杂、专业性强的采购项目,通过随机方式难以确定合适评审专家的,经主管预算单位同意,采购人可以自行选定相应专业领域的评审专家。”

   PPP项目一般涉及的金额都比较大,专业技术相对复杂,根据上述管理办法可知,评审专家是可以从省级以上财政部门设立的政府采购评审专家库中,通过随机方式抽取评审专家,也可以由实施机构根据项目实际情况自行选择确定。

   笔者结合实践经验,总结了目前大多数PPP项目采购评审委员会一般的选择方式:1、评审专家全部从各级财政部门设立的政府采购专家库系统中随机抽取;2、考虑到专家的技术专业性问题,评审专家分两部分抽取,评委会组成中部分从各级财政部门设立的政府采购专家库系统中随机抽取,部分法律、技术类专家从各地专门成立各种PPP专家库中抽取,然后组建成评审委员会;3、评审专家全部从各地单独制定的PPP专家库中抽取。这三种方式各有利弊,笔者认为,应该根据项目的具体情况选择专家评委的确定方式。若项目技术程度一般,技术标准统一,边界情况界定清楚,那么可以从省级财政部门设立的专家库系统中随机抽取,这样可以更加评委名单的保密性,不容易提前泄露名单。若项目情况特殊,技术相对复杂,边界情况不是特别清晰,而各级财政部门设立的专家库中很难选择到这方面的法律及技术专家,那么可以在财政部门监督下从各地PPP专家库中选取或者由实施机构自行选择专家。

   五、评分办法中的竞价指标多样性

   一千个人眼中有一千个哈姆雷特,同理,不同的实施方案编制单位和社会资本的采购单位就竞价标的设置会各不相同,笔者研究了大量PPP项目采购文件,总结大致可以分为这几类政府付费/可行性缺口补助现值之和、年度政府/可行性缺口补助付费额、服务费单价、多指标报价(如建安工程费下浮率、利润率、折现率、融资利率等)、收费年限(收费公路)。

   竞价标的设置的不合理会导致采购人选不到合适的社会资本,比如多指标报价造成的不平衡报价、总报价没有报价明细导致的后期规模或者量价调整而无法调整付费等等问题。

   1.造成不平衡报价

   很多PPP项目在评分办法中设置了多个的竞价因素,将价格分数随意分到几个竞价因素上,这样带来的隐患是由于每个指标对最终结果影响不同,给了社会资本抓住了多指标竞价的漏洞,出现了我们工程招标中常谈的不平衡报价,这样的评分办法可能会给社会资本有机可乘,给政府财政带来了一定的损失。笔者认为作为PPP采购代理机构一定要能看懂PPP实施方案、了解PPP项目的测算原理,在设置评分竞价指标,尽量以一个指标,比如全生命周期政府付费/可行性缺口补贴现值之和等作为评分因素;如果需要设置多指标为竞价评审因素,那么必须对各竞价指标进行敏感性分析,科学的设置每个竞价指标的权重。

   2.付费调整无依据造成

   有部分采购文件使用政府年度付费数额、可行性缺口年度补贴额或者政府付费现值之和、可行性缺口补助现值之和等单个指标作为竞价标的,这样可以避免不平衡报价情形出现,但可能出现新的问题。

   大多数的PPP项目在社会资本采购之前都没有出设计图纸,对于项目规模和投资的估算准确度也不是那么高,如果在报价阶段只是粗略的报一个指标,那么对于设计图纸出来之后若规模调整、投资额的变化,简单的按照投资额比例调整报价是不是就会过于简单粗暴了呢?在已经落地的PPP项目跟踪审计过程中,陆续出现这些问题,由于采购报价时没有报价明细,影响报价的关键指标及公式没有在投标文件中写明,造成后面合同谈判以及实施过程中的绩效付费,无据可依。在建筑工程项目招标中,投标人报的是总价,总价后面是工程量清单及综合单价,在工程结算时有据可依。那么引用到PPP项目的采购也是一个道理,社会资本报的一个总价,在这个总价后面,是详细的指标参数及报价组成,那么在实施阶段及运营阶段,双方可以通过采购文件和投标文件的报价明细表调整实际结算金额。

   3.报价表格的检查工作

   上一条也提到了,要把报价做好,就应该附上报价明细表。那么在评审环节,必须要检查社会资本所报价明细的正确性。

   下面先看一个例子:生活污水处理PPP项目的部分报价明细表,表格的计算式很简单,但是每份响应文件中需要填写的数据超过300个,那么要让评委们在短短的几个小时的评审过程中了解报价组成,再把供应商的报价数据内容进行核实汇总,这就是一个比较困难的事情。



   那么检查环节到底应该让谁来做才更合法合规又高效呢?按照相关规定应由评委会成员完成此项工作,但是实践中由于评委会对项目PPP实施方案和财务测算的理解时间有限,一般评委很难完成这份工作,笔者建议在评委会很难完成这项工作的情况,可由代理机构或者咨询机构协助配合评委完成报价的检查环节。

   六、频繁流标的原因

   随着PPP项目大力推进,PPP采购流标的现象越来越频繁,二次采购、三次采购、变更采购方式继续采购的现象经常出现,结合笔者这几年采购实践经验,总结出以下几个流标的主要原因:

   1.采购人或采购代理机构在PPP项目采购活动中仍处于传统的招标采购思维,认为采购文件或者资格预审文件挂网就完成任务,等着社会资本来参加采购活动。往往这种盲目乐观的态度就会导致采购前期准备工作不足导致最终参与竞争的社会资本数量不足,竞争不充分的情况。

   2.资格预审文件/采购文件中的资格条件、评分办法设置不合理。目前很多代理公司都是互相照抄其他单位发布的PPP采购文件,而没有真正把PPP项目采购研究透,有的实操代理人员可能很难将实施方案研究透彻,那么这样的采购文件很难选出最合适的社会资本。目前绝大部分社会资本参加PPP项目采购活动都是经过很深入的研究考察,而且有的社会资本集团内部审批流程相当严谨复杂,PPP采购文件评分办法一旦有偏向性或者不合理性,都有可能造成社会资本放弃参加PPP项目采购活动。

   针对以上几点原因,笔者认为第一、提高PPP采购代理专业素质是非常重要的,不能仅停留在传统的工程招投标、政府采购的理论和实践基础上来完成,而是需要深入学习PPP相关知识,最好能将实施方案研究透彻,了解财务测算的原理。第二、出于成功完成交易的目的,在采购程序中安排市场测试,在交易初期建立交易双方的沟通机制,对形成政府与社会资本双方合理预期,促成交易有重要意义,也是一种富有弹性的博弈机制。往往有些PPP项目采购人一心想着赶进度,发出公告后就像是完成了任务而没有进行市场测试工作,到头来造成一次、两次的流标,同样造成了进度延误,最后还是要重新分析市场情况。所以笔者认为为了项目采购工作的成功落地,进行采购前市场测试工作非常必要,在市场测试中,也可以对PPP项目采购文件中的资格条件、评分办法以及合同草案起到一定帮助。

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