PPP模式与城市垃圾处理

发布日期：2015-10-14来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　 近年来，世界银行、亚洲开发银行、联合国以及世界主要经济体在基础设施建设中大力推广了PPP（Public-Private-Partnership，即公共部门与私营部门合作伙伴关系）融资模式。该模式降低了投资风险，较好地保障了各方利益，调动了私营部门投资的积极性，扩大了能源、交通、供水、污水和垃圾处理等领域融资规模。

　　 近年来，我国政府也越来越重视PPP模式的应用。2013年底，财政部从体制机制创新的角度，对发展PPP模式做出了工作部署，目前正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面研究推广PPP模式。2014年4月，国务院常务会议决定，按照《政府工作报告》部署，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设运营。

　　 PPP模式的内涵及其发展

　　 PPP模式是一种优化的项目融资与实施方式，以各参与方的“多赢”作为合作的基础。PPP有狭义和广义之分。狭义的PPP泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，更加强调合作过程中的利益共享及风险分担机制；广义的PPP是指政府与私营组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到“多赢”。广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT（建设—运营—移交）、TOT（转让—运营—移交）、BOO(建设—拥有—运营)及BT（建设—移交）等多种模式。其中TOT 模式是国际上常用的非融资作业外包方式，是由政府部门将建设完成的公共项目有偿转让给私营部门经营一定期限，投资人收回投资并得到合理回报，期满后将项目归还，这种非融资性质方式在我国并不常见。随着国际投融资方式的不断创新，多种融资模式频频出现，如 PF（Private Finance Initiative）私人融资发起、ABS（Asset-Backed Securitization）资产支持证券化等。

　　 PPP 模式兴起于 20 世纪 90 年代初的英国，成功应用在道路、医院、学校等公益和非公益公共基础设施建设领域，多家机构共同参与，在公用事业建设和公共服务模式提供上取得明显进展和成效。其后在欧洲、澳大利亚和美洲等国家和地区得到广泛应用，取得了显著的公共效应，诞生出一批有影响的 PPP 模式项目，其经验受到各国的关注。如伦敦地铁、法兰西体育场、墨尔本皇家儿童医院等。

　　 从国际上PPP模式发展观察，参与投融资合作的市场主体不单局限于私营部门，还包括国际国内金融机构、国有企业、混合制企业等。因此，PPP 模式投资人呈现多元化发展趋势，发挥了公共资金的“点燃”作用，引导社会资金不仅仅参与到公共产品供给，而是带动更多市场资金进入到公共政策支持的新兴或转型产业发展，增加就业岗位，实现政府、社会、市场三方的金融、资本、产权、劳动力、技术等各种生产要素的协同多赢。

　　 PPP模式在国内推广的背景

　　 一是财税改革的客观要求。财税改革是全面深化改革的重要内容，是建立现代财政制度的基础和前提。财税改革以服务民生、推进基本公共服务均等化为最终目的，通过财税改革来推动公共基础设施建设领域投融资方式的改革，引导各方公平参与。财税改革和经济转型的内化效应，促使政府在改变公共设施投资行为规则、转变经济发展方式上产生积极动力。政府向市场购买服务已成为今后财税改革推进的重要措施，借用市场这个平台，摒弃传统方式，政府通过契约与私营资本形成合作伙伴关系，发挥各自在市场主导作用。

　　 二是市场配置作用的内在要求。市场经济条件下，市场对所有生产要素的资源配置居主体地位。要使市场在资源配置中起决定性作用，就必须深层次优化资本市场配置，实质性地提高投资效率和资金效益。公共设施不应过多地由政府投资直接配置，而应发挥市场配置作用。PPP模式将私营资本合理引入公共领域，不仅投资基础设施建设，还可参与到需求改善性的建设，如医疗、教育、养老等民生消费领域，建立起稳定的、可持续性的民生消费后续增长投入机制。

　　 三是城镇化建设的迫切需要。PPP模式推广应用对我国新型城镇化建设进程具有重要的意义。新型城镇化规划设定了常住人口城镇化率达到 60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右的目标，要求在短期内提高对大城市以及二、三线城市交通、教育、医疗等公共设施的投资，对公共设施的维护和运营投入将不断提高，以提供城市各群体之间平等共享的公共服务，实现基本公共服务均等化。此外，城市棚户区和危旧房改造的持续推进，将更多地依赖于民间资本和私人投资。

　　 四是政府债务化解的必然需求。近年来，政府性债务规模不断增加，为防范政府债务风险，达到总体可控，促进政府债务的良性循环，应适时推广应用PPP模式。对关乎民生的公共基础设施建设领域创新投融资方式，将有效降低地方政府性债务增长幅度和规模，对减轻地方政府偿债压力、建立健康有序的融资机制起到积极的促进作用。

　　 PPP模式在城市垃圾处理领域的实践

　　 1994年，哥伦比亚首都波哥达市签订服务合同，由非政府部门对该城市的四个片区进行垃圾收集和街道清扫工作，以及对垃圾填埋场进行运行管理、维修,该项目取得了明显的效果。我国目前还没有这方面成功的案例,但资料显示，大连市正在朝这个方向改革。其改革的目标是,首先成立专门的垃圾收运作业队伍,可以是环卫部门下属实体改制成清运公司,也可以由居民小区物业管理公司来承担,但清运公司必须是自主经营、自负盈亏,按公司法运作的实体,并由大连市政府向居民收取垃圾排污费并支付清运公司的运行管理费用。

　　 BOT在我国已普遍存在于交通建设、城市供水、供电和污水处理等领域。在城市垃圾处理方面处于起步阶段,目前主要在沿海地区,如广东省已有一些国外企业在积极探讨垃圾焚烧发电的BOT方式。惠州市也已和加拿大瑞威环保公司签约,由瑞威环保公司独资经营5×100t/d的垃圾焚烧发电厂。从各个方面显示，BOT方式将成为今后我国城市垃圾处理的主导方向。

　　 特许经营是指政府部门将特定区域的垃圾处理事宜完全授予非政府部门,非政府部门直接通过向服务对象收取排污费实现其投资回收和各种成本费用,政府部门的作用是制订垃圾处理标准、规定收费标准和监督非政府部门对垃圾的处理效果。这种形式在国外有所实践,但在国内短期内不会有大的发展。

　　 合资公司是指通过政府部门和非政府部门对某一城市垃圾处理公司共同投资控股、负责处理城市垃圾,政府部门既是法规制订者和调节者,也是积极的参与者和收益者(通过持股)。一般而言,这种合作形式往往和服务合同、BOT、特许经营等结合在一起,比如政府部门可以把服务合同、BOT、特许经营等优先给予合资公司,从而将一切有效资源充分地用于城市垃圾处理。南美洲的主要发展中国家普遍采用这种方式进行城市垃圾处理，我国也出现了这种方式,如广西桂林市中德合资垃圾堆肥厂，以及北京环卫集团与房山区政府共建的环卫公司等。

　　 在城市垃圾处理领域实行PPP模式的建议

　　 政府部门首先要肯定PPP模式在城市垃圾处理领域的作用,积极鼓励并支持非政府部门参与城市垃圾处理,并为之提供适当的免税政策和其他优惠政策,制订相应的垃圾处理标准、排污费标准，并监督垃圾处理的效果,加强宣传,争取实现垃圾分类收集、定点排放。

　　 非政府部门应积极发挥自己的作用。非政府部门的经济意识较强,能最大限度地挖掘垃圾资源的潜力,不仅能解决长期困扰政府部门的垃圾问题,而且能做到自主经营、自负盈亏,有助于城市垃圾的资源化和减量化。

　　 应不断追求产业化、规模化。产业化、规模化是PPP模式的特点,技术创新和市场开发是其根本的途径,粗放型、低水平、小规模经营会阻碍PPP模式的发展。

　　 另外，还要转变市民和部分政府官员的观念,增强综合利用垃圾资源的意识,提高有关的政策水平,只有这样才有利于非政府部门参与垃圾处理的积极性。

　　 按照“污染者付费”原则向居民和单位收取垃圾排污费，并支付给垃圾处理厂在理论和实践上都是可行的,应该加强这方面的法律法规建设。

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