三大因素导致PPP项目签约率低

发布日期：2015-06-03来源：网络来源编辑：靳明伟

[摘要]

　　PPP项目库的建立对投资者和政府而言，都有好处：一方面，可以起到项目规范和识别作用，过滤掉不合规的PPP项目，给投资者提供了项目基本信息;另一方面，有利于国家发改委通过项目库加强对地方PPP项目的管理，而项目的数据也可以为政府决策提供支持。

　　“PPP的统计分析工作对管理部门非常重要。得项目库者，掌PPP话语权。”济邦咨询公司董事总经理张燎如此评价。

　　5月25日，发改委网站发文称，近日网站已开辟PPP项目库专栏，以各地已公布的项目为基础，公开发布PPP推介项目。本次发布的PPP项目共计1043个，总投资1.97万亿元。

　　发改委表示，入库项目涉及水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域，所有项目都已明确项目所在地、所属行业、建设内容及规模、政府参与方式、拟采用的PPP模式、责任人及联系方式等基本信息，拟参与的社会资本可以直接与项目责任人联系。

　　张燎在接受法治周末记者采访时表示，PPP项目库的建立对投资者和政府而言，都有好处：一方面，可以起到项目规范和识别作用，过滤掉不合规的PPP项目，给投资者提供了项目基本信息;另一方面，有利于国家发改委通过项目库加强对地方PPP项目的管理，而项目的数据也可以为政府决策提供支持。

　　国家行政学院经济学部教授冯俏彬认为，PPP项目库的推出，是在巨大的保增长压力下的一个技术手段，其所能起到的效果仍然有待观察。

　　“发改委的初衷在于希望通过加大投资，主要是基础设施和公用事业方面的投资，为保增长作出努力。就项目库而言，更多的是起到背书与参考的作用。”冯俏彬对法治周末记者指出。PPP项目库市场超万亿元

　　本次公布的1043个项目，除了包括北京、河北等25个省份以外，还专门列出了大连、深圳、青岛、新疆建设兵团四地，主要涉及水利设施、交通设施、市政设施、公共服务、生态环境等多个领域。

　　资料显示，此次项目库的总投资达到了1.97万亿元。其中，在数量上安徽居首，有127个PPP项目库。在单个项目的投资额上，杭州地铁项目以518.7亿元名列第一。

　　而这还不是地方PPP项目库的全部投资额。在此次的项目库名单中，天津、河南、湖北、上海、山西、湖南6省(市)的数据并未出现。事实上，上述6个省份多数也已推出PPP项目。比如河南省今年年初公布了首批29个PPP项目，总投资额达805亿元。

　　由此来看，无论是PPP项目的数量还是总投资额，都将超过发改委PPP项目库的数字。

　　各省推出的项目也各有特色。如河北项目库列出的5个项目均为医疗养老项目，广西的8个项目均为市政设施，北京推出的20个项目则主要为交通和生态环境项目，其中包括3个地铁项目，17个垃圾处理、供热、污水处理项目。

　　法治周末记者在大致梳理后发现，在PPP项目库中，一些项目出现的频率较高，如在交通领域，多以轨道交通、港口、机场、高速公路等为主。在公共服务项目中，医院、养老设施、学校等项目比较集中。而市政设施中，污水处理、供热、固废处置等出现频率则是更高。

　　项目库中，交通、环保及公用事业类项目占比比较大。项目库中环保及公用事业类项目共计418个，投资金额约2460亿元。而交通项目虽然数量不算多，仅有176个，但却投资巨大，约为1.27万亿元，占总投资的64.5%。

　　北京大岳咨询有限公司总经理金永祥认为，随着PPP项目数量的增多，采用项目库管理可以避免“打乱仗”的现象，对涉及不同行业的项目进行统筹安排，做到项目建设有条不紊。

　　“得项目库者掌话语权”

　　事实上，国家部委层面进行PPP项目的公开推介在去年就已实施。

　　2014年12月，财政部推出首批30个示范项目，总投资为1800亿元。相比之下，发改委此次高达1043个项目、总投资规模达到1.97万亿元的项目库，更是将对PPP项目的支持推上了一个新的高度。

　　而关于PPP项目库的建设，在去年12月初，发改委印发的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》就要求，各省份发展改革部门建立PPP项目库，及时跟踪调度、梳理汇总项目实施进展。从2015年1月起，于每月5日前将PPP项目进展情况，通过全国发展改革系统纵向网按月报送至国家发改委。

　　“PPP的统计分析工作对管理部门非常重要。得项目库者，掌PPP话语权。”张燎作出评价。

　　张燎在接受法治周末记者采访时认为，项目库是市场急盼的基础统计信息，发布者对PPP项目的进入标准进行认定，对项目起到隐性背书的作用。“哪个管理部门推出项目库，谁就能引导投资人、金融机构和咨询机构等市场参与者的关注和追随。”

　　“对政府而言，在以此作为行业管理抓手的同时，公开也有利于政府将压力转化为动力，提升自身工作质量。对投资人来说，公开透明降低了信息搜索成本节省时间作用，企业可以通过分析和电话联系，筛选过滤不适合自己的项目机会。金融机构也可以看看自己支持的项目是否在库中，避免被投资人欺骗。”在张燎看来，PPP 项目库的公开，对于政府和企业而言都有着不小的好处。

　　与此同时，张燎指出了PPP项目库的不完善之处：

　　数据的完整性和准确性有待提高。首批项目库只有25个省(市)数据，湖南、河南、湖北等明显有多个项目的省份并未纳入其中，使得数据准确性有所欠缺。

　　数据的准确度仍然不够。在公布的项目中，出现了项目60万元投资额的低级错误。

　　项目信息不够详细和完备。前期工作深度、计划采购、招商时间等有着重要价值的信息仍然欠缺。

　　而对于进入到项目库中的PPP项目，比起以往，也会因为项目库的公开而受到更多的监督。

　　“项目库能起到间接督导的作用。进入项目库的项目，都是关系地方发展的重大项目，如果长期得不到签约又不能采取其他模式建设，会对当地发展造成重大影响，不可能入了项目库就闲置不管。因此，项目库的建立对地方政府积极寻找PPP合作伙伴也能起到督导作用。”商务部研究院产业研究员沈云昌对法治周末记者表示。 PPP项目为何签约率低

　　在冯俏彬看来，此次项目库的推出，更多的是展现出发改委拉投资和保增长的决心。由于PPP项目条件复杂、实施周期长等特点，其中出现的一些深层次问题，仅仅依靠项目库并不能得到解决。

　　尽管地方政府推介的PPP项目总额很高，但真正签约率却很低—这已成为PPP项目发展中绕不开的难题。

　　民生证券研究院发布的一份研究报告称，43号文(即《地方政府性存量债务清理处置办法(征求意见稿)》，国办2014年9月发布出台)出台前后，34个省市区地方政府推出的总额约1.6万亿元的PPP项目。但到目前为止，真正签约的大约为2100亿元，仅占总额八分之一。若据此粗略计算，1.6万亿元的 PPP项目投资规模，实际签约落地仅有13%，尚不足总盘子的两成。

　　对于PPP签约率低的原因，无论是从事学术研究的冯俏彬，还是多次到地方调研过的沈云昌，都给出了极为相似的分析：

　　第一，地方政府知识储备不足。由于我国PPP模式尚处于探索发展阶段，国内成功的PPP项目案例太少，缺乏模仿学习的对象。这也导致地方政府的人才和知识储备不够，对于操作流程和要点都不够了解。

　　第二，缺乏规范具体的参考标准。对于社会资本而言，在长达十几年甚至几十年的周期内，如何保证企业和政府签订合同的有效性至关重要。但一直以来，社会资本参与PPP项目长期面临着一大风险，便是政府缺乏契约精神以及政府换届导致项目未能如约定进行。政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度没有详细的标准，在责权利方面缺乏参考，不仅地方政府谨慎，企业也心存疑虑。

　　第三，重点项目所需的金额较大。地方PPP项目库里的项目大部分都是属于当地的重点项目，所需金额比较大，对参与的企业要求高，在资金实力、执行项目水平等各方面条件符合标准的企业相对比较少。与此同时，改革开放以来，容易挣钱的项目越来越少，盈利点不明显、项目不稳定等因素，都在极大程度上增加了企业的顾虑。

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