市政道路PPP案例评析

发布日期：2015-05-27来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　文/杜继锋 大成PPP应用研究课题组秘书长

　　资料来源/原作者：

　　1.赵超霖：中国经济导报记者

　　《国内首个市政道路PPP安庆外环北路项目签约项目》

　　http://www.chinadevelopment.com.cn/sz/gn/2015/05/897788.shtml

　　2.李宏：安庆新闻网

　　《安庆外环北路工程PPP项目签约仪式举行》

　　http://www.aqnews.com.cn/html/anqingxinwen/anqingyaowen/201505/189784_20150507_1.html

　　签约时间：2015年5月6日

　　签约双方：

　　甲方(项目实施机构)：安庆市住房和城乡建设委员

　　乙方(社会资本)：北京城建设计发展集团股份有限公司

　　项目公司：中标社会资本与市城投公司共同组建项目公司。

　　项目概况：

　　外环北路位于安庆市东、北部，是安庆市中心城区主干路系统的重要组成部分，也是贯穿西北-东南城区的主要干道。本段起点位于机场大道西侧500米，终点位于皖江大道交口，道路设计全长约14.93公里(桥隧比为28.68%)，道路等级为城市主干路，设计速度60km/h，设计标准轴载为BZZ-100，荷载等级为城市-A级。根据安发改许可[2014]200号，本项目概算总投资约22.3亿人民币，其中建安工程费用约18.3亿元人民币。

　　招标形式：

　　政府方牵头部门：安庆市住建委(市公管局)

　　2015年1月9日公开招标，最终北京城建设计发展集团公司中标。

　　地方融资平台不参加招标，待中标人确定后，参股PPP项目公司。

　　“特许经营年限”及“政府采购服务年度支付比例”，列为投标可变动项。在可用性服务费年支付比例方面，社会资本可根据自身风险承受能力、回报要求等因素自主选择可用性服务费支付年限(7-11年均可)及年支付比例上限之内的支付比例。

　　PPP核心架构：

　　项目采取DBFO的运作方式，由政府将市政道路项目的设计(设计优化)、投资、融资、建设、运营维护等全部交给社会资本占大股东的项目公司。类似于BT+O的捆绑、混搭PPP模式。

　　项目合作期限为13年，其中建设期两年，运营期11年。

　　政府方有权监督和评价PPP项目公司的建设、运营标准及绩效，有奖罚机制且与年度财政付费金额挂钩。政府方需支付的总费用金额、年度费用金额及其计算、调整公式等核心《PPP合同》条款，不详。

　　项目公司所必须自有的项目股本金比例，及未来银团融资比例和安排，不详。

　　项目亮点：

　　“以往市政道路项目市场化通常采用BT模式。而这一项目之所以被冠以PPP模式，在于对PPP核心特征的把握。例如长期合作(相比BT模式下的3-5年，市政道路PPP可以达到10年以上)、绩效导向(相比BT模式下社会资本仅承担融资、建设职能，市政道路PPP增加了运营维养的内容，并将付费与运营维养绩效挂钩)、风险最优分配(相比BT模式下社会资本仅承担融资和部分建设风险，市政道路PPP对项目全生命周期内的风险进行了分配，尤其是建设风险这部分，由于将运行维护风险转移给社会资本，可以倒逼社会资本在建设环节提高工程质量)。”李竞一，担任本项目全程交易顾问的上海济邦投资咨询有限公司董事副总经理。

　　创新“政府购买服务”方式，由采购建筑改为采购服务。由政府通过向项目公司支付可用性服务费的方式，购买项目公司为维持项目可用性所需的运营维护服务(符合绩效要求的公共服务)，

　　人大出承诺，列跨年度财政预算。市人大常委会以决议件的方式承诺将该等可用性服务费和运营绩效服务费纳入跨年度的财政预算。此点非必须(最新《基础设施与公用事业特许经营管理办法》第21条仅涉及政府承诺，非人大承诺)，在本案例外实现属创新亮点。

　　可量化的绩效考核指标设计，与政府采购支付费用挂钩。政府从质量、工期、环境保护、安全生产等方面设置可用性绩效指标，将其作为竣工验收的重要标准;从四个层级设置运维绩效指标，在运营维护期内，项目实施机构主要通过常规考核和临时考核的方式对项目公司服务绩效水平进行考核，并将考核结果与运维绩效付费支付挂钩。

　　本项目PPP方案设计对社会各届的启示：

　　本项目在做PPP实施方案设计筹划时，面临的难点问题是：该市政道路属非经营性项目，不能向使用者收费，必须由政府从财政预算内安排资金覆盖项目建设及运营成本及合理利润。应对这种项目，传统意义上最直接的办法是政府直接投资(前提是政府资金充足)，其次是BT(延后政府资金支付时间)。在PPP模式下，各方磋商、设计出了本案较完美的投融资架构。

　　成功地将传统BT项目设计成为BOT项目，在投资、建设的环节之外，增加了项目建成后在特许经营期内的运营、维护环节。本项目使用DBFO的名义而非BOT，似乎回避了项目资产的所有权归属及特许经营期满移交时税、费麻烦的问题。

　　在本案特许经营范围、条件下，政府方可以参股项目公司，也可以不设项目公司，似乎对本项目建设、运营和管理、监督均不会有大影响。当然，从社会投资人角度，设立项目公司将有利于项目风险控制，将本PPP项目的投资、建设、运营风险与母公司责任隔离。

　　两次招标并一次。中标的社会投资人具有设计、施工资质，通过公开招标(而非竞争性谈判等其他PPP采购方式)中标，签约后应可以直接实施设计、施工工作，而无须再次招标(《招投标实施条例》第9条)。这也是设计单位、施工单位，甚至于制造业企业积极参与PPP投资人招标的吸引力所在。

　　项目期内成本节约及激励相容机制的设计。本项目从全生命周期成本来考虑，分别设置了可用性绩效考核指标和运营维护期绩效考核指标，且运维服务的优劣决定运维绩效服务费的多寡(PPP项目协议中设置了明确的奖惩机制)，建设期内项目建设质量的优劣将直接影响社会资本在运营维护期的成本高低，以有效激励社会资本从项目全生命周期成本统筹考虑本项目的建设及运营维护等。

　　本项目通过BOT架构安排，将投资人的项目建设质量责任与运营维修责任合二为一，并挂钩奖罚机制，是巧妙的安排。政府方在支付每笔费用前，会对投资人的建设和运营标准进行监督和评价，将有利项目建设、运营质量、效率的提高。

　　项目方案设计仍可优化的方面：

　　从精益求精的角度看，该项目PPP方案设计仍有提升、改进的空间：

　　貌似非经营性的项目，经挖掘、设计，可以变性成为准经营性的项目。本例中，市政道路表面看不可以收费运营，但实际上该项目伴随资源存在可收费的条件。如：市政道路沿线广告经营权，市政道路并行或交叉的市政管网铺设、运营权，等等。该部分资源如能打包进本项目PPP特许经营权的范围内，将使项目公司获得部分运营收入，可以减轻政府未来财政预算补贴金额。

　　非经营性项目设计成为准经营性项目，其实质是几个具体项目在一个PPP架构下的捆绑和混搭，将增加PPP方案制定时每个具体项目做财务、收益测算以及项目之间财务平衡的难度。

　　案例编写成稿时间：2015年5月11日

　　意见反馈：jifeng.du@dachenglaw.com。

　　(文章转自杜继峰律师个人平台)

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