PPP热潮下的尴尬：签约三大难、BT模式伪装PPP方便利益输送

发布日期：2015-05-14来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　现实很复杂，PPP热潮与较低的签约率并存。一些财力雄厚、且从银行贷款容易的地级市或区县政府，在这轮PPP的热潮中仍不为所动，继续坚持以财政投入为主的投资模式。另一些资金饥渴的地方政府，则借着PPP的名义，将BT模式项目包装成PPP，主要为了方便项目融资、获取补贴。BT是否应该继续存在?有人认为BT是地方政府的一种现实需求，有其积极意义;但也有人指出BT在中国境内已经走偏，很大程度上伴随着利益输送，容易导致“豆腐渣”工程。

　　4月24日，发改委投资司副司长罗国三直言，全国各地公布的PPP项目，大概只有10%-20%左右签订了合同。

　　据记者采访了解，PPP项目落地率较低，主要存在以下三方面原因：推出的PPP项目没有经营性收入，在捆绑其他项目资源时，如土地，碰到现实法律困境;政府和融资方，就资金成本没谈拢;基层政府上马PPP项目，容易突破10%的财政红线。

　　有地方政府人士对记者表示，就像化解地方债，盘活存量资产过程中，不好的项目折价给社会资本，社会资本都未必感兴趣;但如果是收益稳定的好项目，政府为何要舍弃这部分公共资源，割让给社会资本呢?这是一个矛盾。

　　收益方面。很多PPP项目属于公益性项目，项目本身无法产生经营性收益，需要打包其他项目，现实中多为土地资源，但土地需要走招拍挂程序，这块土地是否会落入到项目承包方，就打了一个问号。这样的打包条件，因为存在风险，往往也难以在央企国企的投资委员会上获得通过。

　　融资方面。地方政府希望是物美价廉，资金成本最好能维持在5.9%的基准利率，国开行、农发行此类政策性银行或许能提供这类贷款;但商业银行、信托、基金等资金介入的话，资金成本往往会在8%左右，这种资金价格的差异，也使得项目难以谈拢。

　　在地方债压力仍大的背景下，为了避免地方政府借PPP名义，盲目上项目，财政部要求各地进行PPP的财政可承受论证，每年度PPP项目从预算中安排的支出责任，不得超过一般公共预算支出的10%。这个红线受到业内不少人士的欢迎，但在我国事权和支出责任并不太匹配的当下，基层政府一般公共预算收入不多，很多依靠上级政府转移支付，但事权多，需要进行的基础设施和社会事业的项目多，10%的红线，可能会导致部分基层政府难以上马PPP项目。

　　PPP项目签约率低，这被外界解读为PPP“叫好不叫座”。但有地方财政厅PPP中心相关负责人对记者表示，PPP项目前期工作，如交易结构、项目结构的设计都很复杂，去年开始出台PPP的各项政策，如果仅经过一年多的时间，就满地开花，绝非好事。

　　另外，随着中央部门发布的PPP政策日益完善，如将政府财政补贴PPP项目的资金纳入跨年度预算，通过制度安排帮助政府履行合同文本，这也为社会资本进入PPP项目扫除了一些障碍。

　　PPP仍在如火如荼地进行。有些PPP项目融资结构安排得好，甚至能以基准利率下浮20%的成本参与项目建设，好的PPP项目似乎不用太担心融资;有些BT模式适用的行业，如市政道路，通过合理的结构安排，也能改造成PPP模式。

　　BT模式合法化?

　　西部省份一地级市水利部门相关负责人对记者表示，他们今年打算做首个PPP项目，要在城市里建设一个人工湖，项目已经论证一年时间，立项获得通过。这个湖是一个纯公益性项目，为的是提高人居环境，形成生态小气候。由于政府缺钱，需要寻找社会资本合作，社会资本帮忙把湖建好后，人工湖周边的土地可进行商业开发，人工湖建设方在土地招拍挂中，可获得优先权。

　　上述负责人进一步表示，人工湖的建设只需个两三年时间，由社会资本垫资先行建设，未来由周边土地商业开发获得的收益来分期偿还这部分投资费用，并给社会资本以一定回报。项目风险不大，愿意参与的社会资本很多。

　　这其实就是一个BT(build-transfer)项目。由社会资本垫资，政府再以三五年时间还款，缓解财政支出压力。发改委投资所投资体制政策研究室主任吴亚平对记者表示，国家层面2012年专门发文，禁止BT模式。BT模式主要是融资功能，政府没钱，与社会资本进行合作，将原本一两年高强度的财政投入，变成三五年更长期的更平滑的投入，能缓解政府财政支出压力。

　　上述地级市的做法比较常见。一东部沿海省份财政厅相关负责人对记者表示，在PPP的推行过程中，不少地市级政府仍然没有转变观念，政府现在缺钱，认为PPP是一种融资手段，能吸引投资，很多都想把BT包装成PPP模式，还能获得上级政府一定补助。

　　2014年9月份财政部下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》指出，政府和社会资本合作模式(PPP)是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。

　　财政部原副部长王保安在去年PPP培训班的开班讲话上表示，PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与。

　　经过1年多PPP讨论，很多业内人士表示，PPP并不是个融资工具，而是一种管理模式，强调政府与社会资本长期的合作，并实现风险的共担。

　　财政部金融司五处(主管PPP)处长阚晓西曾在一次PPP论坛上表示，PPP的本质是要以最低的成本，提供最优质的公共服务。在PPP长期合作中，社会资本应该提供的是资金、技术、管理等综合服务，仅仅因为有钱就参与PPP项目是危险的。

　　BT项目改造成PPP的安庆样本

　　国家层面虽然三令五申不得开展BT项目，但现实中却存在很多此类项目。这也引起业内人士的反思。

　　君合律师事务所合伙人刘世坚曾对记者表示，不应该一棍子打死BT项目，BT项目的存在有一定的合理性。比如BT项目开展较多的市政道路领域，社会资本的优势就是将这条道路建设好，这条道路后续长达十几二十年的维护运营，由社会资本进行并没有优势，没必要一定改装成PPP项目。

　　不过，也有地方政府人士直言，BT项目在中国境内走歪了，现实运行存在很多问题，多半存在利益输送。BT项目中间变数较多，比如一个项目工程款预算是15个亿，但承包方可能10个亿就搞定;另外，项目建设过程中，也容易变更工程成本价，工程完工项目承包方可能会要价20个亿元。再者，BT项目完工后甩给政府，项目后续维护责任完全由政府承担，碰上豆腐渣工程的话，政府会有更多额外负担。

　　吴亚平表示，BT项目多半适用于市政道路、工业园区基础设施建设等纯公益性、且无经营收益的项目。

　　不过，即便是纯公益的市政道路，也有可能改造成PPP。5月6日，安庆市外环北路工程PPP项目举行签约仪式，这为非经营项目改造成PPP提供了参考。

　　该项目设计(设计优化)、投资、融资、建设、运营维护等全部交给社会资本;项目合作期限为十三年，其中建设期两年，运营期十一年。采用政府购买服务的方式，具体包括两部分，一是可用服务费来购买这条符合验收标准的市政道路，二是支付运维绩效服务费来购买市政道路运营维护服务。

　　这个项目的咨询方负责人济邦投资咨询有限公司董事副总经理李竞一对记者表示，将传统使用BT模式的市政道路项目改造成PPP模式，运行建设期加起来有13年时间，项目被纳入全周期管理，社会资本会有激励将道路建好，否则后续运营费用会很高;另外PPP合同上也有指标，若工程质量不达标，社会资本获得的财政补贴也会打折扣。

　　李竞一表示，这个项目签约成功并不容易，去年曾流标过一次，今年组织第二次投标才获得通过。第一次标书表明的是建设期两年，运营期十三年，后将运营期缩短两年变成十一年，因为市政道路随着使用年限的增加，后期运营维护费用会逐渐增加，社会资本对运营年限很敏感。虽缩短运营年限，但在对服务其他标准上还有所增强。

　　李竞一进一步表示，由于第二次投标竞争比较充分，社会资本回报率并不算高。项目运行的十三年时间里，每年财政支出会在前期测算的区间范围内，这个支出区间范围已获得安庆市人大常委会决议通过，并纳入到跨年度财政预算中。

　　资金成本谈不拢

　　融资对于PPP项目的成败至关重要。东部沿海省份一地级市最近有一个轨道交通的PPP项目在谈，关注这个项目的社会资本和金融机构很多，但当地发改委相关负责人仍然犯愁。

　　该市发改委人士对记者表示，示范项目吸引了很多来接洽的机构团体，很多项目都没法落到实处，很多社会资本都明确提出要不低于某个数额的回报率，很多机构提出政府五年内要进行回购。

　　上述人士进一步表示，轨道交通项目目前正跟一个专门做轨道交通的产业基金洽谈，银行贷款已经找好，基金和贷款各占一半。但基金明确表示几年后政府需要回购，就是“明股实贷”。目前谈的资金成本大概是7%-8%，但领导嫌这个资金成本高，希望是基准利率5.9%。另外，明股实贷就不是真正意义上的PPP，没有实现长期的风险共担，基金一抽身，整个项目的风险就完全由政府承担;而且万一出现项目集中回购，也容易变成政府的隐性债务。

　　明股实贷的问题其实很普遍。一家基金公司华西分公司总经理对记者表示，基金或者信托的社会资金来源差不多，汇集到的资金对风险、流动性都有要求，很多资金的期限就是三五年，没法实现长期股权投资。

　　记者查阅几家信托公司投向基础设施领域的集合理财产品，期限一年多到三年不等，但资金回报率基本保持在9%-10%左右。当前银行五年以上贷款基准利率为5.9%，9%-10%的回报区间，已经在基准利率标准上上浮了30%以上。

　　一家信托公司资管部门负责人对记者表示，信托资金参与PPP项目要么是前期股权投资，但多半也需要回购，这是资金偏好决定的;要么就是后期跟进，进行财务投资。政府希望降低成本，应该通过资产证券化、债券融资等实现;信托资金介入有其优势，如能形成资本金，在项目前期风险较高时介入承担风险，等到收益稳定时，再退出让给风险偏好更低一点的资金。

　　吴亚平表示，PPP项目融资方面，可以将基金搭配债务、银行贷款，如基金出20%，银行贷款20%，基金要求10%的回报，银行要求7%的回报，1：1配比，综合成本就变成8.5%，比基金低一些，比银行贷款高一些。

　　有地方财政厅人士表示：先行签约落地的项目，主要贷款来源为政策性银行，如国开行和农发行，商业银行也很积极，一些商业银行贷款期限也能长达30年。

　　虽有地方政府嫌资金成本太高，但也有资本成本较低的PPP项目。

　　上述东部省份财政厅相关负责人表示，他们省内有一个PPP项目就是在基准利率下浮了20%的成本实现的。回报是跟风险挂钩的，社会资本如果承担较高的风险，有些项目的回报可能高到20%。

　　一家基础设施投融资公司公告表示，公司综合融资成本维持在基准利率的水平。该公司融资部相关负责人对记者表示，由于公司信用评价较高，在海外发债基本享有主权信用评级，发债融资成本较低;另外，由于地方政府财政每年会有财政资金入账，也能降低资金成本。

　　土地桎梏

　　同样在财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中，对PPP示范项目划定了大致的范围：适宜采用PPP模式的项目，具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。

　　上述领域中，注入供水、供暖、供气、污水、轨道交通等，属于有一定经营收益和现金流，但各地公布的PPP示范项目中还包括诸如市政道路、园区基础设施配套等无收益项目。

　　上述东部省份财政厅相关负责人表示，市县政府对市政道路的需求缺口很大，财政部也鼓励通过打包其他项目将没有收益的项目改造成PPP，但在打包土地资源时，会碰到法律红线。曾有地方政府测算过一条市政道路，将沿线的广告牌、加油站收入加总，仅占投资支出的10%，常见的办法就是将沿线土地打包进去，但土地打包进去似乎又不是真正意义上的PPP。

　　吴亚平表示，现实中会遇到这个问题，存在法律障碍。变通的办法有两个，一是在设计PPP模型时，沿线土地增值一部分的收入可被投资者分享;二是土地招拍挂走一个形式上的程序，但这个“走程序”可能会碰到搅局者，因为招拍挂是价高者得，万一有高价买者，项目投资者可能就会错失这块土地。现实中这些变通的办法，操作上有一定的困难，不能保证绝对成功。

　　正因为存在的土地法律障碍，加大了PPP项目落地的难度。财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室副主任焦小平曾在一个论坛上回应上述土地问题，他表示，PPP项目需要遵循现有法律体系，要依法开展，开展当中碰到的一些体制问题，需要部门多方协商后，再逐渐理顺理清。

　　10%的财政红线

　　今年4月初，财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，指引中明确指出，每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例，并报财政部备案，同时对外公布。

　　指引的下发主要是为了保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险。按照去年全国一般公共预算支出15万亿的规模来看，年度PPP的财政支出规模可达到1.5万亿，规模并不小。但现实中，基层政府自有财力偏弱，事权偏多，10%的红线，让基层政府可发挥的空间有限。

　　一地方财政系统人士表示，一个县城一般公共财政支出如果是5个亿左右，10%的红线意味着用于PPP的财政支出只有5000万，可能连做一个PPP项目都不够。

　　上述财政可承受能力指引还表示，鼓励列入地方政府性债务风险预警名单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务。同时，审慎控制新建 PPP项目规模，防止因项目实施加剧财政收支矛盾。

　　上述东部省份财政厅相关负责人指出，很多地市级政府表示，存量项目中，如果是优质项目，且有稳定收入来源，地方政府没必要出让给社会资本;而那些当初投资决策失误，资质较差一点的项目，即便折价，社会资本都未必愿意参与。而基层政府中，虽然负债率较高、财力薄弱，但很多项目已经立项通过，需要上马，10%的红线让地方政府很为难。

　　吴亚平表示，越到基层，10%的红线束缚越大。很多基层政府财力只够基本开支，10%的红线虽是出于防控风险的考虑，但也带来很多障碍。

　　来源：21世纪经济报道

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