池州样本：为何PPP火不起来？

发布日期：2015-04-16来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　烟雾缭绕之中，常庆海起身沏了一杯茶，等他再次坐下时，他意识到，又一场漫长而艰难的谈判刚刚开始。

　　这是位于安徽省池州市住建委办公楼的一间会议室。不大的房间坐了十来人，却都是当地有头有脸的权威人物，常庆海的工作只有一个——说服他们。这些人里，有副市长，有财政局的副局长、住建委的副主任，还有一些职能科室的科长们。

　　副市长刚刚拍了桌子，气氛有些尴尬，常庆海正在盘算着如何开口。尽管类似的场景他并不陌生，但要将PPP(政府与社会资本合作，Pub-lic-Private　Partnership)这个拗口名词中的一些细节和规则，向当地官员讲清楚，不是件容易的事。

　　常庆海是池州污水处理项目的负责人，这是由财政部和住建部共同督办的，第一个用政府和社会资本合作模式进行污水厂网建设的PPP项目。上面的要求是“一定要做好”，因此他不敢松懈，几乎每隔几天就会向住建部城建司汇报进展。

　　常庆海的另一个身份是大岳咨询有限公司的总监，他负责的池州PPP项目，从2014年5月到12月底，持续了大半年。“一个月两周要呆在池州，周末回来一下，接着再去，加班是个常态化。”常庆海说。

　　如今每当有人提起这个项目，他都会记得那几次和政府差点要谈崩了的场景。“当时池州的领导拍了桌子，问为什么不能按照项目操作时间安排贷款，因为最理想的状态是和项目期限配套，但没有一家银行会贷款26年，我们解释了，他们反问‘为什么这么保守?要创新’。”常庆海回忆道。

　　这种紧张的状态一直持续到当年12月28日。那天，常庆海在微信朋友圈里留了一个言：“项目完成，明天投资人和政府签约”。

　　常庆海如释重负。

　　“标本”，如何定价?

　　以往大多数PPP项目的签约，一拖就是一年以上甚至数年，能在7个月搞定池州项目，常庆海觉得很庆幸。

　　他记得去年那个春天，池州的天气不错，由于靠近九华山，没有北京的雾霾，也没有北京那么炎热。但忙碌的一切令他忽略了风景。

　　常庆海当时面对的图景是：池州市要将污水管网和污水厂打包实行市场化特许经营，包括存量和增量两部分。存量是当地现有的污水处理厂和管网，2005年起由深圳水务运营，至今运营十年，希望当地政府回购;增量是要在主城区和下辖县新建的污水处理厂和管网。这两部分当地都希望实施PPP模式，当务之急是解决存量部分。

　　除此之外，池州项目还顶着好几个光环：它是2014年财政部列入首批30个政府和社会资本合作模式示范项目，也是住建部在全国推行的首个管网项目，同时也是财政部与住建部唯一合作的示范项目——几座大山在身，让这个项目彻底变成一个标杆，只许成功，不能失败。

　　其中，住建部提的要求比较多，主要是厂网一体化，把以前在城市管网的欠债填上;另外考虑到池州本身属于中部城市，未来推广也比较有积极意义——此前住建部污水处理管网一体的众多试点比如池州、铜陵，目前看来，只有池州坚持了下来。

　　主管这个项目的正是当时池州市的一位副市长，这让常庆海如芒在背。从5月份进驻、开始设计方案，到寻找投资商、进行招投标和融资，那个不足百平方米的住建委会议室就成了他的大本营。“每周主管副市长到项目组吃一两次盒饭，讨论项目，包含每个协议的条款、标底的设计、评标的细则准则，项目进度的控制、财务测算、财务模型、测算方法、数据来源，以及设计合理的投标上限价，他都参与了。”常庆海说。因此，拍桌子这种事，他也见怪不怪了。

　　第一步就是测算成本，这里的指标叫做“拦标价”，也就是政府能承受多高的报价，最终反复了三次才敲定。

　　当时主管项目的池州副市长认为，如果采取竞争的方式进行投标，本来是没必要设置这个拦标价，但考虑到避免有人瞎报价，影响整个招标结果，最后还是与池州财政部门沟通设置了拦标价。

　　“因为是平均价即合理价中标，若是有人瞎报价，报得太高，就会把平均价抬高，主管的这位副市长是学金融出身，对此相当在行，对于拦标价的讨论也比较深入一些，大致讨论了两三轮，每轮大概是半个小时到一个小时，最终在7月中旬把这个价格给定下来了。”常庆海说。

　　他进一步解释称，在这个环节上，政府有两个担心。一是担心投标报价太高，财政承受不了，所以投资人的报价不能超过拦标价这个上限，说到底是节约政府资金，因为项目成功后，政府要采取购买服务的方式来付费;二是担心拦标价弹性太大，导致投标报价太低，没有利润，就没有合理的竞争。

　　“最终确定的拦标价是每吨污水处理费0.89元，变动幅度不超过10%。”他说。

　　尽管如此，这个项目在常庆海看来还是有吸引力的，因为选择的模式是社会资本与政府合作成立合资项目公司，即特殊目的机构(SPV)，而且当地自来水公司拿出了真金白银出资，占20%股份，由社会资本控股80%，政府提供财政补贴。而以往社会资本与政府合作时，一般采用的模式如TOT、BT等，大都是社会资本完全出资，政府最初不会掏钱，顶多以其他资产来担保。

　　在常庆海看来，这是当地政府做出的一个巨大让步。但这会令社会资本心动吗?

　　民资、外资为何出局?

　　这一次，招标工作准备了三个多月。

　　首先是邀请企业，常庆海和池州市政府为此大费周章。因为标准太低，担心进来的企业良莠不齐;标准太高，又担心没有企业过来竞标，导致流标。

　　常庆海回忆，当时邀请时，大岳咨询和池州市政府整体对有资格的企业进行了筛选，筛选的基本标准就是公司达到多少规模或者说给一个规则限制。池州市政府的要求是：竞标企业净资产要达到两到三亿，这是最基本的;然后企业必须要有污水处理几万吨以上的经验，污水管网方面要有100公里以上的管理经验。

　　“这个项目是个市场竞争项目，每个人都有机会，而且必须满足三家以上竞标，不然会流标。因此设计的筛选条件在经验规定、资产规模等方面适当放宽了。”常庆海表示。

　　2014年7月，大岳咨询发出邀请，众多中国的环保水务公司参加竞标，但是当时并没有柏林水务、威立雅等国外公司的身影。

　　常庆海表示，因为这次PPP项目里面设置的项目公司(SPV)是由社会资本控股，若是外资来控股，需要经过商务部的审核。不过，据称威立雅对于池州项目还是非常感兴趣的，虽然威立雅没有国内管网的经验，但是在国外有。遗憾的是，在常庆海看来，“这个项目本身更重视国内的经验，而不是国外的经验”。

　　最终，深圳水务、北京排水、国祯环保和首创集团四家公司受邀并符合投标条件。

　　国祯环保是参加竞标的唯一一家民营企业，也是安徽当地的企业。“它具备500多公里的管网的运营经验，但是它没有投资建设的经验。”常庆海说，其实全部具备管网投资建设运营经验的公司，国内可能没有几家。

　　其他三家，如深圳水务投资运营了深州市97%的供水业务及特区内99%的污水处理，北京市的排水项目基本都是北京排水做的，首创集团在全国16个地区的40 个城市都拥有参控股水务项目。“北京排水对于池州的项目可以说是志在必得的，深圳水务也是一样，深圳水务在池州本来就有项目，十年了，更不希望这个市场再让给对手，当时竞争还是比较激烈的。”常庆海说。

　　而首创集团的想法是，池州项目是财政部构建的试点，未来各地的污水项目也会很多，所以他们积极参与试点，希望能中标最好，不中标也相当于内部的练兵。

　　不过，8月开始的报价才是硬指标。当时污水处理厂的报价中，首创集团最低，每吨0.79元，深圳水务是0.81元，北排集团是0.82元，国祯环保是 0.85元——距离政府拦标价每吨0.89元都还有一段距离。而在污水管网这一块的报价，北排最低，每公里每年8.8万元，首创是9.7万元，深圳水务是 9.9万元，国祯环保是10万元。

　　常庆海说，竞标时为了在价格上避免恶性竞争，同时保证服务质量，采取的是合理价中标，合理价中标包含成本、平均价下浮一定比例，技术实力、项目经验、融资能力、项目报价，构成综合竞标的要素，“价格占比50%”。

　　报价之后，项目主管方对这些价格进行了测算。常庆海回忆说，测算主要是把投资商的相关成本数据进行比较，然后对它们报价的收益水平、价格进行整体的比较分析，看看里面是不是有些问题或者可以调整的空间。“这些数据分析，一来是为下阶段的项目推进提供一个支撑，也就是未来的增量建设;另外也是给政府一个决策的依据，未来政府要花多少钱来购买服务。”常庆海表示。

　　最终，深圳水务中标。十年之后，它和池州市的合作又将重新开始。

　　融资：“为什么不创新?”

　　中标只是社会资本进入的第一阶段，而另一项招标也由此开始，那就是融资。

　　实际上，池州项目在融资刚开始时，并没有准备进行招标。“那时是国家开发银行牵头的银团贷款，实行基准利率，贷款时间为15年，工行、建行都进入了，融资规模5个亿。但是没有完成。”他说，国开行经常做长期贷款，PPP项目基本都是十几年起，比较符合国开行的口味，而商业银行一般以中短期为主。

　　但这次的池州污水处理项目属于政府购买服务的一个试点，因此对当地政府来说，基准利率还是太高，会增加成本。“政府想为财政省钱，支出比较‘抠门’，因此就主导搞了银行招标，目标是利率下浮10%。”常庆海说，最终是中国银行中标。

　　但到了这一步，池州市政府还是有些不满意。

　　“主要是对银行要求的还款方式。当时从财务角度是按照贷款15年设计，测算模型也是按照15年去做，但政府认为项目是26年，还款也应该是按26年来做。”常庆海说，而这样的还款期限设计，和银行之间是很难达成共识的。

　　这也正是副市长拍桌子的原因：不能按照项目操作时间安排贷款，也就达不到政府期望的与项目配套的还款理想状态，有可能会让当地政府面临意想不到的尴尬局面，比如需要额外补贴之类。“但我们认为银行系统不会接受26年，项目不可能这样设计，银行贷款没有这么长时间。他反问我们‘为什么保守?要创新’。”常庆海回忆道。

　　不过，最终他说服了池州市政府。

　　代价是在另外一些地方，常庆海不得不让步，比如整体计划的推进进度上。“最难的就是说服政府按照我们的计划去做，地方政府都希望尽快往前推动。”更大的让步来自对社会投资的一些附加条件。

　　“有些条件是中标之后加上的，会有一些争议，比如对环保的要求，以及价格与利率同步变动的要求等。”常庆海说，池州市希望项目公司承担环保的责任，必须达标;另外，如果因为银行利率方面调整，从而降低了成本，项目公司就要同步调价，下调价格。

　　在社会资本看来，这是政府在他们中标之后又加了码，虽然谈不上违约，但对方的强势地位令人担忧。

　　来源：杜涛、 秦浪，经济观察报

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