亚洲国家如何实施PPP

发布日期：2015-01-06来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　菲律宾管理框架

　　菲律宾开展PPP项目的历史较久,其PPP基本管理框架为：政府采购部门负责筛选项目、制定PPP实施计划并开展评估，获批准的PPP项目将纳入国家经济与发展局制定的相关发展计划,项目评估和最终批准由国家经济与发展局投资协调委员会负责。

　　法律框架

　　相对完善的法律框架是菲律宾PPP项目成功实施的保障。菲律宾法令第6957号(BOT法,BOT指建设—运营—移交)是指导菲律宾PPP发展的重要法律之一，该法规定了基础设施类PPP项目的指导原则，并将其扩展至其他领域。1994年该法修订促使菲律宾国内涌现出各种PPP模式。

　　在项目采购方面，1998年菲律宾对其国内采购法进行了重新修订，引入竞争性招标流程。修订后的法律框架整体表现良好，但由于未明确关于补偿的具体规定，对发生争端的PPP项目一般由政府按照因案而异的原则处理。

　　设立PPP中心及相关基金

　　为应对全球金融危机，菲律宾政府更加重视PPP项目，并采取措施清除可能妨碍私营部门参与的监管壁垒，以促进私人投资进入市场，创造就业机会。为此，菲律宾政府将原有的BOT中心重组并更名为PPP中心。该中心主要负责监督、协调PPP项目并确保流程高效。

　　近年来，亚行以技术援助的形式帮助菲律宾加强PPP中心的能力建设，并支持设立“项目开发和监测基金”。该基金类似资金周转池，旨在为可行的、准备充分的基础设施类PPP项目建立稳定的融资渠道。该基金可向政府相关部门提供资助，就项目预可研、融资模式的选择、PPP方案和项目架构的制定、招标期间和合同文件编制期间的业务咨询服务提供资金支持，以确保PPP项目能吸引到银行融资。目前菲律宾政府优先发展的基础设施项目包括机场、高速公路、供水、城市轨道交通、教育、卫生和农业设施建设等。该基金将资助投资总额超过42亿美元的26个优先发展领域的PPP项目的准备工作，而待资助的项目数量还在持续增长。

　　目前，加拿大与澳大利亚正在通过亚行支持菲律宾PPP中心的能力建设，并向“项目开发和监测基金”提供大量的融资支持。加拿大已提供了420万美元;澳大利亚国际发展署提供了2100万美元，其中300万美元用于能力建设和机构强化;亚行提供了200万美元。菲律宾原计划到2013年年底准备实施或完成5个PPP项目，而由于得到上述资金支持，预计到2016年项目数将至少增至15个。

　　财政部在推动PPP发展中的角色

　　菲律宾财政部负责监管PPP项目，包括采取措施减少或有负债，并为PPP预留专项资金。根据修订后的菲律宾BOT法，国家政府部门项目合同、涉及国家政府基金的地方项目合同以及需要由投资协调委员会复核批准的地方项目合同，均需预先提交财政部审核。如合同签署后拟做出修改，也需由财政部对项目协议内容的调整进行审批。

　　同时，财政部还在与PPP相关的政府委员会中占有席位，包括：

　　1.担任投资协调委员会内阁委员会主席。该委员会负责审批需提交国家经济与发展局最终批准的PPP项目。

　　2.担任投资协调委员会技术委员会联合主席。该委员会负责审核及签署需提交投资协调委员会内阁委员会审批的PPP项目。

　　3.担任PPP理事会联合主席。该理事会是所有PPP相关政策的制定机构，包括制定PPP的发展方向以及为PPP和“项目开发和监测基金”创造有利的政策和制度环境。

　　4.担任“项目开发和监测基金”委员会成员。该委员会负责管理“项目开发和监测基金”，尤其是审核该基金的使用申请。它还负责制定为发展PPP项目而使用“项目开发和监测基金”资金的政策、程序和指南，以及该基金所支付的成本费用的回收。

　　此外，菲律宾财政部还建立了“适应性补偿基金”，目前正与PPP中心合作制定针对或有负债和“适应性补偿基金”的相关指南。

　　马来西亚PPP发展历程

　　马来西亚开展PPP的历史可追溯到1981年，当时政府推行马来西亚本土企业政策，呼吁公共部门与私营部门加强协调与合作。20世纪80年代，马来西亚又推出了多个私有化计划，私有化的发展随着1991年“私有化总体规划”的出台达到顶峰。实施全国私有化的政策成果包括南北高速公路、轻轨交通、丹戎帕拉帕斯港以及吉隆坡国际机场等重大基础设施项目建设。

　　2006年3月，马来西亚政府宣布了“九五”计划(2006年至2010年)。“九五”计划支持采用PPP模式建设基础设施，推动了私营融资计划的发展。2013年6月，马来西亚政府在“十五”计划(2011年至2015年)中重申了PPP的重要性，强调了私营部门作为经济增长发动机的作用。

　　设立PPP中心及相关基金

　　2009年4月，马来西亚政府成立PPP中心，并启动一系列项目，显示了马来西亚推动PPP发展的决心。2011年马来西亚私营投资增长率目标为271.33亿美元，但在一系列相关政策的刺激下，当年实际私营投资高达296.57亿美元，远超预定目标。同时，政府还宣布投资63.1亿美元成立公共与私营部门合作辅助基金(简称“辅助基金”)，以支持PPP项目实施，鼓励私营部门投资，该基金由马来西亚PPP中心进行管理。

　　目前马来西亚政府尚未明确可获得辅助基金资助项目的标准，但“十五”计划指出辅助基金将资助符合以下两个条件的项目：一是项目有私营部门的参与;二是项目具有战略性影响，或能产生巨大的经济溢出效应。此外，“十五”计划还明确了辅助基金将向主干道路、桥梁、供水设施建设等项目提供融资。

　　PPP发展取得的成绩及面临的问题

　　马来西亚实施PPP已近30年，其推动PPP发展的战略与当时全球经济自由化的趋势一致，但其PPP理念的形成、实施和资金支持几乎没有外国参与，而是源自一系列的本土化计划，这证明利用本土专业知识实施PPP项目也可以取得成功。

　　在“十五”计划中，政府制定了加强PPP项目实施的战略方案，标志着马来西亚的PPP模式正日趋成熟。但目前马来西亚的PPP发展也存在一些问题：一是缺乏正式、稳定的PPP项目评估框架;二是缺乏PPP标准格式合同;三是缺乏私有银行和其他金融机构对PPP融资的参与，政府倾向于选择养老基金或有政府背景的金融机构;四是缺乏对公务员和专业人员的PPP项目监管能力培训,特别是在生命周期成本测算和设施管理方面。

　　印度管理框架

　　印度的PPP管理框架由多个中央政府部门组成，如基础设施委员会(由印度总理领导)、规划委员会、经济事务部等。根据2009年印度最高法院裁决，PPP项目中标流程应遵循透明和竞争原则，提前披露战略规划、预可研报告、财务可行性、PPP模式适用性、项目准备情况等信息，确保相关流程的公平性。发生争议时，各方一般通过友好协商或仲裁解决，外国投标者还可通过国际仲裁解决。

　　PPP发展面临的问题

　　印度开展PPP项目已有很长时间，政府部门对PPP项目的管理水平相对较高，多边机构也可提供支持，其国内对PPP的整体接受程度和利用水平很高。随着多个融资机制的启动(如成立“适应性补偿基金”和“印度基础设施融资公司”)，基础设施领域也吸引了更多民间资本的加入。但印度PPP的发展仍面临如下问题：

　　一是由于缺乏国家层面的PPP法规，印度PPP的发展在一定程度上存在信息不畅和地区发展不平衡等问题。

　　二是缺乏完善的PPP监管框架。自2004年推出“特许权协议模板”以来，印度PPP风险分担状况有所改善。然而，由于各地区自主权较大，PPP发展前景、法律法规及监管政策在各地区之间差异仍然较大。

　　印度尼西亚管理框架

　　印尼主要由国家规划局、财政部、经济事务协调部、加快基础设施建设政策委员会4个部门负责制定PPP政策。国家规划局成立的PPP中心承担了大部分PPP发展工作，包括与加快基础设施建设政策委员会共同制定促进基础设施发展的政策等。该中心还负责评估政府对项目提供资助的必要性，协助政府确定可能吸引民间投资的项目。财政部负责管理政府投资，其中，国库司负责政策制定，中央政府投资委员会负责监督，政府投资中心负责运营或执行。经济事务协调部主要负责制定与PPP相关的一般性跨部门政策。加快基础设施建设政策委员会是跨部门的部级委员会，由经济事务协调部部长牵头，负责私营部门建设基础设施的政策协调。按照规定，加快基础设施建设政策委员会应对申请政府支持或担保的项目进行审核，然后交由财政部长审批。

　　PPP发展面临的问题

　　印尼在基础设施类PPP项目方面有许多成功的实践经验。近年来，印尼致力于进一步完善PPP项目的监管环境，并加强机构能力建设。除一般法律和行业特别法规所涉及的PPP项目规定外，2005年颁布的印尼第67号总统令进一步规范了PPP项目的制度环境。该法令在2010年修订后，增加了风险分担、竞争性招标、财政支持和非财政支持等内容。

　　然而目前PPP在印尼的应用存在一些突出问题：

　　一是政府机构间的协调有待加强。法律规定签署PPP合同的部门负有监管和确保资金价值的责任，但由于缺乏标准化、具有法律约束力的体制和稳定的决策体系，PPP法规在各机构间无法得到有效执行。

　　二是PPP合同对争端解决的安排不明晰。出现争端的PPP项目往往依据非标准化、因案而异的原则，按照具体项目协议来解决。有些PPP项目为获取政府担保，往往不按标准化格式编制合同，而是将技术调研方案和担保协议写入PPP协议，导致重复磋商。

　　三是一些企业参与PPP融资仍面临限制。虽然2009年成立印尼基础设施保障基金等一系列支持性政策已使印尼的融资环境有所改善，但目前印尼较为普遍的仍是1至3年的融资协议，较长期限的融资协议则只提供给少数本国企业。这导致印尼有投资意愿并具有相应财力的合格企业数量有限，总体上PPP项目的风险分担能力依然薄弱。

　　亚洲部分国家PPP机构框架

　　合理的机构框架设计是保证PPP获得良好发展的重要基础。通过考察亚洲部分国家在PPP机构框架设置方面的有关经验，亚行认为，在PPP项目中政府应明确采购部门、PPP执行机构、中央预算部门、最高审计机构及行业监管部门各自的职责，并确保采购流程严密、责任清晰。上述机构的职责包括：执行完整的采购流程，实施具体PPP项目，做好财政和预算工作、PPP项目审计、法规监管与执行等，以确保项目的资金价值。政府可设立若干机构履行上述职能，但需确保各机构相互独立且职责明确，避免分工不清。

　　采购部门

　　在各项机构职责中，负责采购的政府部门对PPP合同和操作承担最终责任，并应在不同阶段接受其他部门的审批和监管。该部门负责合同的编制、谈判和管理以及合同执行情况的监管与评估，是确保项目资金价值的关键。

　　执行部门

　　由于PPP的复杂性，应考虑设立专门的PPP执行机构，确保资金价值得以实现。PPP执行机构有助于弥补公共部门专业技术缺乏、协调不畅、交易成本高等不足，此类机构应满足如下几点要求：

　　一是应推动主管部门以有效的方式建立、管理和评估PPP项目。这要求PPP机构在金融、法律、经济和项目管理方面具备相应能力，能够对照传统公共投资方式评估具体的PPP项目。二是应保证始终全力支持相关政府部门工作，确保在采购和实施阶段实现资金价值。三是保证始终遵守规定的程序。四是职能清晰，不涉及利益冲突。五是有关政府部门应采纳PPP执行机构的合理意见，但必须承担最终责任。需要注意的是，PPP执行机构在帮助政府部门准备和谈判 PPP合同时，不应代替中央预算部门做出是否应继续推进PPP的决定。各国在设立PPP执行机构时应充分考虑本国需求和现行机构设置的欠缺。

　　预算部门

　　中央预算部门应在PPP项目的规划、可行性研究、设计和招标准备、投标和签订合同、建设和运营等关键阶段实施全过程监督，并从资金价值、经济可承受性、程序步骤等方面进行严格审核。虽然中央预算部门不需深入掌握PPP项目技术设计的专业知识，但需具备评估PPP项目文件的能力。此外，中央预算部门还应确保项目的资本投资与政府宏观经济目标一致。

　　审计部门

　　最高审计机构应在审核PPP项目是否具备有效的风险管理能力方面发挥重要作用。最高审计机构向立法机关提交的报告可让公众了解项目涉及的公共服务内容，并传播成功的PPP经验。最高审计机构应具有足够的能力，在绩效、财务和合规等方面对PPP项目进行事前和事后的评估与审计，判断项目最终是否实现了资金价值，对PPP监管框架、采购流程提出改进意见，并总结相关经验教训。

　　监管部门

　　加强监管对于培育PPP市场、提高项目服务质量和营利能力等具有重要意义。健全的监管政策应确保监管部门具有足够的独立性，与监管对象无利益冲突，可根据恰当和明确的职责划分开展工作，并获得足够的资源和设备，从而保障决策过程透明，监管职能得以有效发挥。对于具有自然垄断特征的基础设施建设 PPP项目，监管部门完善的职能定位、结构设计和组织架构是公共部门实现资金价值、保护用户和消费者的重要保障。监管部门应向工作人员、监管对象和社区组织等相关人员公示职责，事前对项目设计提供意见，事后评估项目是否达到相关服务标准。(财政部国际司供稿)

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