澳大利亚发展公私合作伙伴关系的经验与启示

发布日期：2014-12-31来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　澳 大利亚是资源型国家，经济发达，也是世界上公共福利最完善的国家之一，其良好的基础设施和发达的公益事业得益于公私合作伙伴关系模式(Public— Private—Partnership，简称PPP模式)的助力。PPP 模式是指公共部门通过与私人部门建立合作伙伴关系提供公共产品或服务的一种方式，广义上包括外包、特许经营和私有化三大类。它是政府部门与私人部门通过正 式协议建立起来的一种长期的、广度的合作伙伴关系，公共部门通过私人部门融资和转移风险来获取基础设施或公共服务。实践证明，PPP 模式广泛应用于公共项目建设，涵盖交通、教育、卫生保健服务、公用事业(水、污水、电信、电力等)等，使政府在公共服务方面降低了投入成本，提高了产出效 率，保证了项目质量。澳大利亚在运用PPP 模式实施大型基础设施项目方面处于世界领先地位，其经验受到各国关注，对我国实施基础设施建设、推进城乡一体化发展、落实各项民生政策等具有重要的借鉴和 参考意义。

　　一、澳大利亚PPP模式的经验与做法

　　(一)政府在PPP发展中的关键作用

　　在澳大利亚，PPP项目主要集中在基础设施建设与公益事业领域，政府通过法制化和规范化管理，与私营部门确权分利，分担风险，形成双方共赢的局面。因而正确认识政府在项目主导中的作用与定位，是推动公私合营发展的关键所在。

　　1. 建立专业管理部门或机构。澳 大利亚联邦政府与州政府都设有专门的PPP 管理机构。澳大利亚基础设施管理局作为联邦政府的PPP 管理机构，负责对全国PPP 项目进行管理，定期发布政府拟实施的重大基础设施建设项目信息，并审批所有PPP 建设项目。PPP 具体政策由各州分别制定，部分州政府设立了自己的基础设施管理局，也有一些州分设机构，一般包括具体政策制定部门和PPP 项目执行机构。以维多利亚州为例，由财政部门负责PPP 的管理，并在项目管理过程中与其他部门和私人企业进行沟通。州政府还设立了PPP 项目指导委员会，由财政、交通、医疗、教育等相关部门人员及多名专家担任委员，对PPP政策、项目管理、私营机构选择、工程技术等进行调查研究并提出意见 建议。

　　2. 确定项目标准。政 府投资不是无偿的，政府会对每个项目进行社会效益、经济效益及生态效益分析。澳大利亚对基础设施领域采用PPP 模式建设的项目有明确的条件：一是项目具有一定的价值和规模;二是技术具有复杂性和新颖性;三是能够帮助政府实现一定的风险分散和转移;四是项目具有很大 的设计和技术创新空间;五是项目所有者具有较高的PPP 项目实施能力;六是能够平衡私营部门的利益和公共部门的需求关系;七是配套设施及副业经营等辅助项目可使私营部门从中获益，充分调动私营部门的积极性。政 府拥有部分城区和大部分农村土地，于是利用土地收入补偿基础设施建设支出;私人则利用多余的土地进行商业开发，以收回投资成本。项目伊始，政府开出参与项 目的优惠条件以吸引投资，项目最终完成后再行兑现。如墨尔本皇家儿童医院，州政府与私人投资者在开始时即谈好条件，新医院建好运行后，将原址的旧医院交由 私人投资者自行改造利用，如建超市或旅馆等，所得收入归私人投资者所有，涉及税收项目将享受一定的优惠，但最终这块土地及所有不动产仍归政府所有。

　　3. 明确公私部门的角色和责任。在 每个PPP 项目合约签订前，公共部门和私营部门会进行反复、深入的讨论，根据各方从项目中获得的利益，明确双方的责任和应承担的风险。一般来说，公共部门主要承担土 地风险，私营部门承担建设风险。私营部门既可以参与建设，又可以负责运营;政府则对建设和服务是否达标进行监管。以维多利亚州监狱为例，就是由私人资本承 接设计、施工并经营的PPP 项目，私人投资者完全按照政府要求建造并经营管理监狱，政府只需对私人经营者付费和进行监管即可。最近，维多利亚州政府还出台了新规定，只要监狱的罪犯重 新犯罪率降低，政府将给予经营者一定的奖励，因为政府认为正是监狱管理者的努力保障了社会的安定。

　　4. 确保私人部门的利益。在PPP 项目中，私人参与建设的项目已从过去仅仅局限在基础设施领域扩展到医院、学校等公益项目领域。在澳大利亚，公共机构对纳税人都是免费的，但私人部门仍对投 资此类项目乐此不疲，主要原因即是可以从中获利。一般有两种情况：一是投资风险较小，只要符合政府要求并投入运营，政府即会向私营部门付费;另一种情况是 政府让利给私营部门，使其在参与项目建设中有利可图，如前文提到的墨尔本皇家儿童医院。这样既有利于帮助政府完成公益事业，又可帮助私人部门解决投资问 题，实现政府与私人部门的双赢。截至目前，维多利亚州政府与私人机构已签订合同16个，总金额达45 亿澳元，约占州政府基础设施支出总额的10%。

　　5. 进行有效的风险管理。对 任何一个PPP项目来讲，风险存在于项目设计、建设、运营管理全过程，政府是风险的最后承担者。因此，澳大利亚政府特别注重对PPP 项目的风险管理。一是充分了解。公共部门和私营部门都需充分了解项目风险，并在项目伊始就可预见的未来风险提出解决方法，政府管理部门亦要不断提高项目风 险透明度，确保合作各方对风险的充分认知，从而推动项目顺利实施。二是合理分担。风险分担要遵循这样几个原则，包括：将风险分配给最有能力承担的一方，即 最能评估该风险或最能控制该风险的一方;分配给与风险相关费用最低、且能产生最大项目效益的一方;风险并不一定转移给从承担风险中最能获益的一方，也可能 共同分担。在不同的PPP 项目中，由于项目限制和范围不同，风险分担情况会有所不同，所以对于PPP 的风险分担并不是绝对的，而是针对不同项目并结合各种因素综合衡量。三是充分沟通。管理项目建设和运营中的风险很困难且成本较高，因而政府要与私人部门保 持充分的沟通，包括讨论风险管理安排、建立解决问题的方案和机制、举办培训等等。四是政府担任最后放款人角色。风险虽然转移到了私人部门，但当项目无法获 得足够资金时，政府会通过提供担保进行融资等形式帮助私人部门渡过难关。五是政府定期发布项目清单，提前公布未来项目计划等。

　　6. 建立严格的审计和绩效评价机制。完 善的法律法规体系和严格的审计制度是做好公私合营项目的前提。在PPP项目中，政府与私人部门以标准合同形式确定各自的权利义务，并明确了政策、环境发生 变化时可再商谈的条款，保证合同的公正、合理。同时，澳大利亚合同法也从法律上保证了合同的履行，一方违法，另一方可以起诉。若企业违法，将会失去声誉和 今后参与其他项目的机会，若政府对项目判断失误，选民也会在选举中用投票来表达意见。此外，澳大利亚政府对PPP 项目有严格的审计程序，以维多利亚州为例，审计署的主要工作包括绩效审计和财务审计。对每一个PPP项目，政府与私人部门签订的合同中都提出了主要绩效指 标，并不断加以完善和改进，审计署要重点对项目是否符合公共利益、是否经济有效、是否实现了绩效目标、是否符合法律法规等方面进行评价，评价结果向州议会 报告。此外，政府对PPP 项目还设计了专门的会计核算方法，各项目运营情况每年都以资产负债表和项目收入表来反映，并在州政府资产负债表中体现。

　　(二)PPP 模式本身存在的问题

　　PPP 模式虽然在澳洲备受推崇，但其在发展过程中也存在着一定的局限和问题，需要加以完善和解决。一是面临融资难题。2008年全球金融危机以来，私营和政府部 门的融资变得更加具有挑战性。私营部门融资渠道限制加大，融资难问题尤为突出。二是企业招标成本大，存在资金损失风险。三是政府管理方式尚需完善。政府在 发展PPP 项目时往往习惯对项目开发采取过多指导性的干预措施，不利于促进项目发展。政府应更多考虑项目发展需求和周期，目标应是吸引更多私营或商业性质企业投资、 创新，以帮助政府管理资产和保证项目交付质量。四是项目长期运营存在一定风险。PPP 项目投资量大、运营期长，在长达30多年的运营期中，随着基础设施老化，私营部门运营困难也在逐步加大。同时，政府部门进行长期的监管也存在一定难度，对 公共部门履行监管职能提出了更高要求。五是项目运作过程中尚需完善的一些具体问题。如风险转换议价的透明度不够，政府部门对于私营部门承担的风险如何补偿 或补偿多少，难以衡量和量化;政府对自身承担的成本关注度过大;竞标人在竞标时不落实资金承诺，给政府带来资金不足的风险;对需由政府提供资金支持的项 目，政府支持应尽量简单，不要改变约定俗成的PPP模式;融资过程中定价应遵从市场标准;政府在开展PPP 融资时首先关注的应是重点风险问题，其次才是项目绩效问题;操作应便捷，防止动荡时期带给企业更多的不确定性等等。

　　二、澳大利亚PPP 模式带来的启示

　　作为发达国家的澳大利亚，其PPP模式有自己独特的理解和运作的经验，其中共赢的理念、合理的风险分担机制、健全的法规法律、专业化的人才和全方位的参与式管理等拓展了我们的视野、更新了我们的思路。具体来说，澳大利亚经验给我们带来了以下几点启示：

　　1. 体现了包容性创新，实现多方共赢。过 去是政府或民间资本分别做事，而PPP 模式突破了这种限定，让政府和民间资本得以共舞。PPP 模式一方面可以使有限的政府资金拉动可观的社会资金和民间资本，扩大基础设施建设规模;另一方面可以提高资金总体使用绩效，把政府的政策意图、社会目标和 民间市场的高效率运作结合在一起，实现多方共赢。特别是针对大型、复杂、建设周期长的基础设施建设项目，PPP模式能够促进创新、降低成本、提高效率，较 好地实现资金使用价值。

　　2. 成功实施PPP项目关键在于实现双赢和合理地分担风险。政府既希望民间资本参与，又希望民间资本赚取较低的利润率，而企业则希望取得更高的投资回报。因此，科学的绩效评价所形成的激励—约束机制成为PPP项目成功实施不可忽视的重要条件。

　　3. PPP模式适用于基础设施设计、建设和运营管理全过程。现代意义上的PPP模式已从基础设施建设融资扩展到了项目建、管、用全过程，能够高质量地帮助政府从事大量事务性工作，并切实提高项目的经济效益。

　　4. 政府部门的大力支持是实施PPP项目的前提条件。PPP 模式是提供公共设施或服务的一种比较有效的方式，但并不是对政府有效治理和决策的替代。在任何情况下，政府均应从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目的总体策划，组织招标，理顺各参与机构之间的权限和关系，降低项目总体风险等。

　　5. 健全的法律法规制度是顺利推进PPP项目的保证。PPP项目的成功运作需要从法律层面上对政府和私人部门在项目中的责任、义务及风险加以明确，通过完善的法律法规对参与双方进行有效约束，最大限度发挥各自优势并有效弥补不足。

　　6. 专业化机构和人才支持是基础。PPP模式的运作广泛采用项目特许经营权方式进行结构融资，需要全面复杂的法律、金融和财务专业知识。一方面要求政策制定者出台规范化、标准化的PPP 交易流程，并为项目运作提供技术指导和政策支持;另一方面需要专业的中介机构提供具体的专业化服务。

　　三、对我国发展PPP 模式的几点建议

　　进 入本世纪以来，我国各级政府大力开展城市基础设施建设，在公共项目内需旺盛、投资需求不断增长的情况下，地方政府依赖财政资金进行公共项目建设已显得有些 力不从心。此时，PPP 融资模式逐步受到各地政府重视并应用到许多项目实践中。2010年5月，国务院下发了《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，其中明确指出要“进 一步拓宽民间资本的投资领域和范围，鼓励和引导民间资本进入基础产业、基础设施领域、市政公用事业等领域。”党的十八大报告中也提出“毫不动摇鼓励、支 持、引导非公有制经济发展，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”。当前，我国已经通过PPP方式引入民营资本 的领域主要有高速公路、水务等基础设施和公用事业，而保障性住房、农村金融服务等领域也同样有适合以PPP方式引入民营资本参与的空间，特别是从推动城镇 化建设和城乡一体化发展看，对基础设施建设和公用事业服务日益增长的需求将成为PPP模式的广阔阵地。因此，我国PPP融资模式已经具备快速发展的条件， 但政府需要建立起相关政策体系来保障并促进其健康有序的发展。具体来说，政府应重点关注以下几方面工作：

　　一是在政府内部建立负责PPP项目的专门机构。政府通过设立专门机构负责PPP 项目的设计、开发与监管，一方面有利于降低PPP 项目的风险、提高融资效率，另一方面也可提升PPP 项目的信用级别，从而吸引更多的私人资本参与到项目建设中来。

　　二是提供充分的政策支持，健全法律法规体系，完备监管机制。政 府政策的支持对PPP模式的成功运作具有重要意义，将有利于增强投资者信心并降低项目风险及成本。与此同时，着手构筑完整的法律框架，研究制定具体可行的 法律法规，弥补相关监管体系中的缺陷并着力解决实际操作过程中的一系列问题，也将确保PPP模式运行步入规范化、法制化的良性轨道。

　　三是为PPP的研究、应用培养和储备人才。PPP 模式是一项技术性、专业性极强的新型融资方式，涉及金融、法律、财务及相关专业技术领域，需要一大批既有理论知识又有实践经验的复合型人才。目前我国这方 面人才匮乏，无法满足PPP模式大规模发展的需要。为此，要加强现有相关专业人员的培养，并加大专业人才和管理技术的引进力度。

　　四是将包容性创新理念融入到PPP融资模式中。PPP 项目往往投资量大、涉及面广，与城乡居民生活息息相关。因此，在设计项目时应体现包容性创新的理念，把鼓励项目所在地居民积极参与、充分听取并尊重他们的 需求作为一项重要内容，在项目准备、实施、运营管理的过程中，充分鼓励各种所有制主体公平竞争，增强民营企业的建设能力。

【相关阅读】

• 英国付费公路M1-A1 link的PPP模式
• PPP模式在日本的发展及启示