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PPP盛行,BOT是主流,DBO能否趟出新路?

发布日期:2018-03-13来源:网络来源编辑:张继蕊

[摘要]

   从2014年新一轮政府和社会资本合作(PPP)热潮掀起,到2017年年底92号文以运营为核心、以绩效为导向的PPP规范化发展,公共服务的有效供给始终为各界所关注。运作模式上,在各种因素影响下,BOT占主流。最近,有些项目以DBO模式出现,其特点值得研究。

   近日,安徽合肥公共资源交易中心发布《合肥市望塘污水处理厂改建工程DBO项目中标结果公告》,安徽国祯环保节能科技股份有限公司与陕西建工安装集团有限公司联合体为中标人。工程建设费1.82亿元;中标污水处理单价为0.617元/立方米。

   实际上,DBO模式在国内并非首次出现。2008年1月30日,国内第一家实行DBO总体招标项目——天津市滨海新区汉沽营城污水处理厂项目开工建设,此项目由创业环保中标。项目占地面积28公顷,建设内容包括建设日处理10万吨污水处理厂一座,日生产5万吨中水厂一座以及厂外配套管网52公里和泵站7座,工程总投资3.61亿元。2009年5月,首创爱华力压群雄夺得天津逸仙园污水处理厂DBO项目。

   广义上说,政企合作包括带有融资功能的BOT(建设—经营—转让)、TOT(移交—经营—转让)、股权合作等,也包括不带有融资功能的DBO(设计—建设—运营)、委托运营等多种模式。其中,DBO(Design-Build-Operation),是指将市政基础设施的设计、建造和长期运营整合在一起委托给承包商实施的一种项目模式。

   和BOT、DBFO等模式相比,DBO并非出于融资方面的需求,而是更加强调公共服务的本质,突出运营属性。在现有的DBO项目中,实际上由政府出资、专业的社会资本进行建设运营,政府根据DBO相关合同进行依效付费。在污染治理领域采用DBO模式,可以实现产权主体与运营主体的分离、投资与建设环节的分离,同时也有利于污染责任与治污责任的转移和分离,从而提高建设和运营的效率。从适用条件上,采取DBO模式,需与项目的内在要求相匹配,如项目设计与建设难以标准化,项目的设计、建设、运营需要集成,项目运营服务质量和成本容易监测等。

   据E20研究院不完全统计,在环保领域采用DBO模式的项目主要出现在污水处理厂新建及改造,雨水调蓄、管网运维和生活垃圾转运领域。采取DBO模式的原因包括:一是迫切改善区域环境质量的需求及严格的环保设施运行要求;二是政府方资金相对充裕,对此类项目没有融资上的冲动;三是政府方专业运营能力不足,更偏好市场化运作,提高运营效率。

   从目前DBO模式项目中标情况看,国祯环保参与较多。为此,E20采访了国祯环保相关负责人。他表示,DBO模式实际上对我们社会资本的技术水平和运营能力提出了更高要求,设计和建设本身的收益有限,关键在于运营。同时,合作期较短,政府有权根据运营服务质量决定续签或换其他合作方。目前,国祯环保几个DBO项目进展顺利,希望有更多地方采取此类模式,真正发挥环保企业的专长。

   国内目前DBO项目一览表

   以合肥市望塘污水处理厂为例,此项目规模为18万立方米/日,基本处于满负荷运行状态,按照有关要求项目迫切需要实施提标改造。经合肥市政府批准,望塘污水处理厂改建工程采用DBO模式建设。通过公开招标,选择具有较强的技术实力和污水厂建设运营经验的承包人,负责望塘污水处理厂改建工程的设计、建设,并在运营期内负责污水处理厂项目设施的运营和维护,提供污水处理服务。政府方负责项目建设投资和支付污水处理服务费用,产权归政府方所有。中标人作为本项目承包人,与市城乡建委合肥市排水管理办公室签署《设计-建造合同》和《运营服务合同》。其中,根据《设计-建造合同》,项目动工后,工程进度款按每月核定已完成工程量的70%支付;污水厂通过竣工验收后支付至核定已完成工程量的80%;完成结算审计之后支付至合同价格的97%,余款3%作为质量保证金,在项目工程通过竣工验收满两年后付清。

   而在合肥本地而言,十多年来对于污水处理等领域的市场化理念和实践经验丰富。从2003年王小郢污水处理厂TOT项目之后,政府坚持市场化道路,在污水管网建设上坚持政府投资,对污水处理厂则坚持引入市场化主体进行建设运营,充分发挥政府财政资金与社会资本专业运营的优势。为了推动在污水处理领域的DBO模式应用,合肥市政府2016年11月10日专门发布《合肥市环巢湖乡镇污水处理设施DBO项目运营管理办法(试行)》。根据该办法,公共污水管网运营维护由县(市)区人民政府负责,污水处理厂由运营单位按照DBO运营服务合同进行运营维护。

  E20研究院认为,与目前国内大部分PPP项目采用的BOT模式相比,DBO的融资属性低,合作期限(运营期)相对较短(一般为3到8年)。在以运营为核心、以绩效为导向的规范化时代,DBO模式可能更符合提高公共供给质量和供给效率的要求,有待各界深入探讨和探索实践。

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