北京地铁14号线项目探索

发布日期：2015-05-20来源：网络来源编辑：李香玉

[摘要]

　　北京地铁14号线PPP项目实现引资150亿元，有效缓解了北京市地铁建设当期压力，并成功引入专业经验丰富的京港地铁公司参与项目。而作为继北京地铁4号线后的第二个成功引入社会资本的项目，北京地铁14号线项目也被认为是北京市轨道交通建设不断深化投融资改革、实现政府和社会资本合作的承上启下之作。

　　北京地铁14号线项目实施中，在总结北京地铁4号线的成功经验的同时，还充分考虑了PPP合作模式以及项目自身的特点，在政企分工、风险共担等方面进行了新的探索和尝试，颇值得关注。

　　市场化引资150亿元，缓解了北京市地铁建设当期压力。

　　北京地铁14号线，是北京市轨道交通路网中一条连接东北到西南的“L”形骨干线路，贯穿北京南部和东部，全长47.3公里，共设37座车站。项目自 2010年初开工建设，西段从张郭庄站至西局站，已于2013年5月5日正式开通运营;而东段于2014年12月28日开通;预计中段将于今年年底建成开通。

　　北京地铁14号线项目初始预算投资高达500亿元，而为了缓解了北京市地铁建设当期压力，在项目实施中采用PPP模式，实现市场化引资150亿元。北京市基础设施投资有限公司(简称“京投公司”北京市国有独资公司，承担北京基础设施项目投融资、资本运营等职能)具体负责14号线引资工作。

　　2012年3月，北京地铁14号线PPP项目启动，历经前期论证、实施方案编制和报批、竞争性招商实施、协议谈判等工作阶段，至2012年11月与中选的北京京港地铁有限责任公司(简称“京港地铁公司”)草签特许经营协议，之后京港地铁公司开展特许经营项目申请报告编制报批等前期工作。2014年11月底，北京市交通委员会代表北京市政府与京港地铁公司正式签署了《北京地铁十四号线项目特许协议》，正式确定了京港地铁公司取得地铁14号线的特许经营权，同时确定了作为运营商的权利和义务。

　　政企分工

　　工程实体划分为A、B两个部分，明确政府和社会投资者的责任

　　北京地铁14号线PPP合作模式充分考虑项目特点，结合项目投资构成和市场化融资目标研究社会投资者投资范围，从便于管理、易于衔接和有利于发挥各方专业能力的角度，通过工程划分和接口协调机制设置，明确了政府和社会投资者各自的投资范围和责任。

　　北京地铁14号线PPP项目中最具特点的，就是按投资主体责任将工程实体划分为A、B两个部分。A部分由政府方负责投资建设，主要包括洞体、车站等土建工程及项目征地拆迁等内容;B由社会投资者负责，主要包括车辆、通信、信号等内容。

　　具体来说，根据《特许协议》，政府负责投资的A部分项目资产，在建成后以租赁方式提供特许公司使用和负责管理维护;考虑到北京市地铁客运票价现状，年基本租金较原4号线下调为象征性的每年1万元，以减少特许公司经营期负担。而中选的社会投资者京港地铁公司，在建设期内负责14号线B部分工程的投资建设任务，并在30年的特许经营期内负责北京地铁14号线的运营和管理，在特许经营期结束后，京港地铁公司将项目设施完好、无偿移交给市政府。京港地铁公司通过特许经营期间的客运票款收入、授权范围内的非票务业务经营收入、政府补贴等3种方式实现投资回收并获得合理商业回报。

　　笔者看来，相比之前的北京地铁4号线PPP模式，在14号线项目中，将与运营密切相关的轨道工程也交由社会投资者负责，项目投资责任划分更加适应项目运营特点。

　　风险分担

　　对投资控制、客流预测、票制票价变化、物价变动等风险因素设置处理机制

　　从理论上讲，全面识别和妥善处理项目全生命周期中各种风险因素是实现政企合作、维护公共利益的重要保障。而城市轨道交通项目作为公共建设项目，具有投资规模宏大、运营生命期长、利益关涉广泛、公共服务责任重大等特点;在北京市现行票制票价政策下，使用者付费(票款收入)不足以覆盖项目投资和运营成本，需政府给予相应补贴支持。因此，北京地铁14号线项目，在除对常规建设项目所具有的常规风险因素设置处理机制外，还从前期研究论证阶段就高度对重视PPP合作中的重点风险进行深入研究，并在特许协议中落实了相应的处置方法。

　　投资控制“多退少补”

　　在2012年7月的招商环节，鉴于北京地铁14号线已进入建设阶段，大部分设备设施已完成招标，为保证预期引资规模的完成，基于项目投资责任的划分，设立了投资控制“多退少补”机制。招商阶段向社会投资者明确150亿元引资目标，工程竣工后以不超过批准概算为原则进行实际投资审计，政企双方以A、B部分间工程实体购买方式平衡投资审计结果与目标引资额的差异。

　　在笔者看来，这样的做法与北京地铁4号线对B部分投资超支和节约皆完全由企业承担的做法形成很大的区别，有利于引导社会投资者重视对项目的足额投资，保证工程质量;同时也是符合项目实际情况的举措。此外，特许协议设置了因工程优化投资，实现节约时政企双方的利益分享机制，也有利于促进政府和社会投资者积极开展工程设计的沟通配合，以节约投资。

　　公平承担客流预测风险

　　城市轨道交通项目客流预测受多种因素影响，预测风险客观存在，而项目决策和招商谈判阶段，客流预测又直接影响各方对未来客运收入、政府补贴力度的预期和判断，政企双方皆面临来自客流预测准确性的风险。为此北京地铁14号线PPP项目采取了多种方法以减缓客流预测风险。具体来说：

　　首先，政府和社会投资者共同委托第三方专业技术机构共同完成北京地铁14号线客流预测工作，并将相关客流预测成果作为协议的预测客流，以最大程度地形成北京地铁14号线客流预测共识。

　　其次，设置客流变化风险分担方法。如实际客流低于预测客流的特定下限，则相应客流风险由政府方面承担，以有利于保证PPP项目实现基本收益，增强社会资本投资信心;同时针对可能出现的高客流发展，设置了超额客流票款收入分成机制，防止在出现超额客流情况下投资者过分收益和政府补贴过多支出，该机制也鼓励特许公司不断提高服务水平，增加客流，为社会提供更多更好的服务。

　　第三，设置了3年周期的客流检验机制，如果任一检验周期内各年平均实际客流量低于平均预测客流量的一个低限值，则相应的客流风险由政府承担;如客流长期低迷，可终止协议。

　　笔者认为，这些客流风险处理机制在一定程度上较好地减缓了客流预测风险，有利于维护政府和社会投资者利益。结合北京地铁14号线具体数据所进行的多方案模拟测试表明，上述风险处理机制可较好应对未来客流变化，有利于保障社会投资者获得较稳定收入，为项目长期可持续运营创造条件。

　　及时应对票价政策变化

　　北京市地铁自2007年以来一直实行2元/人次的单一票制票价政策。北京地铁14号线PPP项目招商期间，从北京市轨道交通可持续发展角度分析，就已预期在不远的将来北京市票制票价政策可能进行调整。为此在14号线项目机制中专门研究了应对此风险的处理措施，设计了针对路网票制票价变化时的相关调整处理方法，并在特许协议中给予了明确规定。

　　这样的措施很快就见到效果，2014年11月，北京市发展和改革委员会、北京市交通委员会和北京市财政局发布关于调整北京市公共交通价格的通知，自 2014年12月28日起，调整北京市城市公共电汽车及轨道交通价格标准，实行计程票制，全路网平均人次票价水平也适度提高。北京地铁14号线特许协议中针对票制票价变化所约定的风险处理机制，较好地应对了本次北京市地铁票价调整。

　　动态处理物价风险

　　北京地铁14号线PPP项目中政府为特许公司提供“可行性缺口补贴”，政府补贴主要是弥补PPP项目约定票价(即满足PPP项目投资可行性条件的预期票价)与实际票价之间的差额。

　　特许协议以竞争性谈判形成的初始约定票价为起点，在30年特许经营期中，根据人工成本、物价等因素的实际变化情况，应用调价公式按相应调价周期对约定票价水平进行动态调整，以减缓政企双方皆面对的物价变化风险。

　　来源：中国经济导报，作者单位：北京市基础设施投资有限公司;北京金准咨询有限责任公司

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