国外PPP项目案例之铁路项目解读

发布日期：2017-11-20来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

案例一：法国西班牙跨国铁路项目

【案例特点】该案例是铁路领域跨国合作的ppp项目，显示了在复杂的跨国谈 判以及招标延误的情况下，ppp模式能够帮助重要基础设施及时建成，还表明基于 良好的需求和收入预测，可将风险向社会资本进行实质性的转移。作为铁路领域的 ppp项目，成功的另一个重要因素是安排明确的政府补贴机制，政府补贴约占到总 投资的57%。由此还可判断，项目采用了可行性缺口补助(VGF)支付方式。

一、项目概述

1995年，经过为期三年的谈判，欧盟各国最终达成协议，决定在欧 洲 TEN-T ( Trans-European Transport Network)铁路联接网建设中引人 PPP 模式。在该协议的推动下，法国政府和西班牙政府依据国际铁路联盟标准，建设了一条从法国佩皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨国铁路。

佩皮尼昂一菲格拉斯高速铁路长50公里，包括5座桥梁和一条8公 里长的隧道，项目总投资近10亿欧元，其中32%用于修建隧道。项目建 成后，将在法国和两班牙乃至欧洲铁路系统中起到重要的连接作用，预计可使法国至西班牙的货运时间缩短10〜12小时，客运时间缩短2小时左右。

该项目实施过程中呈现出强大而有效的政府间合作。两国政府在合作中制定了统一、有效、可执行的招标程序。项目各方都在招标过程中积累 了宝贵经验。项目采用的PPP模式和特许经营合同虽然借鉴自公路部门， 但结合了项目自身特点，并得到了很好的应用。政府的有力支持也保证了 招标的顺利进行。

二、项目结构

(一)项目特点

根据1995年达成的协议，该项目决定采用BOT模式，特许经营期为 50年，项目合同文本由两国招标后共同确定。招标在法国和西班牙政府共同监督下，依照欧盟93/97号指令顺利完成。项目在实施中借鉴了法国 在公路建设中运用PPP模式的经验，其主要特点如下：

政府负责项目设计;

社会资本方负责股权融资和商业银行贷款;

社会资本方负责项目建设，建设过程中得到法国、西班牙和欧盟 共5.4亿欧元的资金补助，这些补助分10次支付，每半年支付一次;

特许经营期为50年，经营期结束后项目移交两国政府;

特许经营期内，项目由社会资本方负责运营。特许经营合同对 会资本方绩效做出严格规定，如不合格，将面临政府罚款;

铁路收费机制得到了民意支持。在运营前3年采用浮动费率，并对收费额的上限进行了规定;

项目必须在合同签订后的60个月内建设完成，融资方案则要在合同签订后的12个月内完成。

(二)风险分担

虽然该项目的意义重大，但鉴于其特殊性，项目也存在较大风险，且运营风险主要由社会资本方承担。政府和社会资本双方都采取了一系列措施以降低项目风险。这些措施包括：从融资角度来看，国家给予大量补贴，约占建设成本的57%。社会资本方也为项目提供了银行担保等支持。另外，在预测铁路客流量时，社会资本方有动机来最大限度地增加铁路预测客流量，尽管如此，政府在项目融资模式清晰可靠的情况下，还是做出了准确的预测。

合同规定，若社会资本方运营不合格，政府将对社会资本方予以处 罚，同时可随时终止合同。但项目的良好运营需要社会资本方和政府之间 良好配合，也需要两国政府在项目实施中进行有效的合作。

三、过程分析

该项目从2003年5月开始招标，规定招标中不允许申请实施替代性技术方案，同时对招标的时间安排也进行了严格设定。

2003年10月收到报价，2003年11月开始同两家联合体谈判。2004 年2月17日签订特许经营合同。

图2-2项目组织结构图

四、经验教训

该项目体现了制订详细计划的重要性，与此同时，有效的监督和良好 的管理结构对项目顺利完成也具有重要意义。主要经验教训包括：

第一，只要各方要求都得到满足，ppp模式可适用于多个行业和 领域;

第二，ppp模式在铁路行业完全可行，在准确预测未来需求量的情况下，可将大量风险转移给社会资本方;

第三，在制订详细计划及有效监督的情况下，招标过程可以很快完成;

第四，国家的支持和政治承诺在推进项目招标和进行谈判过程中具有重要作用;

第五，简单明了的责任划分对项目实施大有裨益。本案例中，合同明确界定社会资本方的责任是建设、运营和维护。

案例二：英吉利海峡隧道连接铁路(CTRL)项目

【案例特点】本项目运用FTP模式在英吉利海峡隧道和伦敦之间修建高速铁 路，由社会资本方发起并自费编制实施方案，显示了社会资本对基础设施长期规 划及其具体项目的影响和参与能力，体现了社会资本方更多地参与PPP项目前期 工作。在社会资本方选择方式上，政府仍然釆取了公平竞争方式，并未与发起者 直接谈判。案例表明，对于重大基础设施项目，政府必不能将项目主要风险全部 转移给社会资本，双方应根据情况变化及时重新谈判，合理调整风险分配，共同 解决预期收入过于乐观、融资难等问题。这也使本项目社会资本方的职责由开始 的特许经营最终调整为融资、建设和移交。

一、项目背景

英吉利海峡隧道连接铁路(Channel Tunnel Rail Link, CTRL)全长110公里，设计时速可达300公里，于2006年全部建成，总投入约50亿英镑。

20世纪80年代末，在英吉利海峡隧道建设时期，法国和比利时政府 就已经开始计划在法国、布鲁塞尔和伦敦间建造时速达300公里的高速铁路。英国铁路公司坚持要求铁路线绕经位于伦敦的滑铁卢车站，该车站是英国新的国际性终点站。但这一做法不仅会显著增加旅途时间，还使肯特郡和伦敦东南部的铁路交通变得更加拥挤。

1987年8月英国交通部发表的《肯特郡发展研究报告》表明，若肯特郡不尽快修建新的铁路基础设施，英国东南部的铁路发展将受到限制。 英国铁路公司研究了伦敦至英吉利海峡隧道的新方案，并在1989年发布 了5条可以修建的路线方案。但由于民众并不愿意在铁路沿线购房，这一 举措也可能为当时的房地产市场带来诸多问题。最终，英国铁路公司只选择修建了方案中的一条路线。

在20世纪80年代末，英国政府大力支持社会资本参与公共基础设施 的发展，并出台了一系列支持政策。政策的出台，一方面是因为政府需要为基础设施发展进行融资，另一方面是因为其相信社会资本方在基础设施的设计、建造方面更加规范有效，在运作方面也更商业化。

二、项目过程

1988年，英国铁路公司邀请6家联合体为铁路的设计和建造提交建议书，但是建议书普遍存在技术和设计方面缺陷。而工程咨询公司Ove Amp & Partners ( Arup)于1990年3月研究和公布了一份更具技术优势 的路线方案。其中基本遵循了已有的交通通道，但避开了房屋密集区，从东部通过新交通枢纽史特拉福进人伦敦。

Amp公司就此路线方案申请政府支持。英国政府于1991年10月认

可该方案，并邀请Arup公司参与该项目。1993年3月，英国政府宣布：

将由政府和社会资本共同组成合资公司建设英吉利海峡隧道连接 铁路;

政府将为此项目提供资金支持;

经咨询公众意见，政府通过立法说明的形式，为联合体提供方案许可和项目所需的其他权利;

2 CTRL项目计划于2000年前投入运行。

由于Arup公司对原方案进行了修改，与英国铁路公司的最初提议不同，政府需重新通过竞争方式选定社会资本方。Arup公司联合其他6家 建造、运输、房地产开发和融资行业的公司共同组成了伦敦和大陆铁路联合体(London and Continental Railways, LCR)。自 1994 年 8 月起，LCR 与其他3家联合体经过18个月的竞争最终胜出，获得了 CTRL项目的设 计、建造、融资和运营资格，签订了特许经营协议，特许经营期为90年, 期满移交给英国铁路公司。

1996年，LCR对工程进行了详细设计与规划，确定了融资数额，推 动了项目正式实施。但到1998年底，LCK意识到仅依靠之前和政府达成 的融资计划难以完成CTRL项目融资。由于乘客数量低于预测值，LCR的 营业收人难以支撑项目融资。同时，英国铁路公司巳开始私有化进程，成 立了 Raihrack公司，该公司在整个国家范围内运营铁路。此外，组建不足一年的新一届政府一直也反对前任政府在PPP方面的计划。

1998年夏，政府为了保留这个项目，与LCR、Railtmdc公司及其他 金融机构重新进行了谈判。各方在1998年10月最终达成了一项协议：由 LCR负责CTRL项目的融资和建设，项目建成后移交给Railtrar.k公司运 营。LCR依然保留与项目相关的土地开发权。此外，政府将为LCR提供 一定担保，以保证项目的设计和建设进度。

该项目最后一次波折发生在2001年11月，Raillrack公司在资金上无 法满足项目的运营要求，导致项目被政府接管。一年后，Railtrack公司改 组为Network Rail公司。该项目的一期工程最终于2003年按时在预算内 完成。项目一期建成后，伦敦到巴黎的客运时间缩短为2小时35分钟。

2006年，项目全部建成后，时间进一步缩短为2小时20分钟。

三、主要参与方

CTRL项目从提出到全部建成历时20年，期间主要参与方发生多次 变化：

政府方：英国交通部。项目在最初设计时，由保守党执政的政府拟通 过PPP模式对国家基础设施进行私有化改造。但在1997年项目准备开工 时，工党成为执政党，接管了该项目工作。工党上台后对通过PPP模式 进行私有化持反对态度。在项目整个实施的过程中，一共有7位交通部长 参与了该项目。

社会资本方：项目设计和规划由Arup公司自费完成。设计和规划被 政府接受后，由Arup公司和其他6家公司共同成立的LCR参与项目竞 标。最终由LCR负责项目的设计和建造，同时还负责与项目相关的房地 产项目的开发。

运营方：按照特许经营协议，项目应由LCR负责运营。1995年，英 国铁路公司进行了私有化改造，成立了 Railtrack公司来运营整个国家范 围内的基础铁路设施。随着私有化的推进，相关参与方就本项目特许经营 协议中的运营部分进行了重新谈判，1998年Railtrack成为CTRL项目的 运营者。2002年，Railtrack公司被Network Rail公司替代。

四、项目现状

在Arup公司于20世纪90年代初提出CTRL项目时，其重点放在从 肯特郡出发的高速铁路的货运和客运服务上，但该项H的实际运营并没有 达到预期，其主要原因是最初的项目团队没有铁路运营经验，忽视了铁路运营可能遇到的问题。项目建成以后，虽然伦敦到巴黎的时间缩短为2小 时20分钟，但是乘坐高速铁路从巴黎前往伦敦，以及从伦敦前往布鲁塞 尔的人数大约仅为预期的一半。由于航空公司积极改善服务和减少费用， 而铁路部门未能及时采取应对措施等原因，该项目未能促使火车替代飞机 成为中心城市之间的最主要交通工具。但是该项目的建成也促进了巴黎、 伦敦、布鲁塞尔等城市间交通运输的竞争。

五、经验教训

铁路项目往往需要数年时间进行计划、设计、批准和建设，周围环境 难免不发生变化，出现不可预期问题。铁路项目很难把主要的风险转移给社会资本方，当这类项目陷入困境时，政府除了支持现有团队之外没有其 他的办法。该项目的成功得益于政府的持续支持和根据情况变化不断对 PPP模式加以调整。

(一)建设阶段的经验教训

CTRL项目一期工程于2003年完成，总成本控制在了预算范围之内， 项目于2006年全部完工。在整个建设过程中，社会资本方都发挥了很大 的作用。

CTRL项目中，PPP模式为项目建设的按时完成提供了很大帮助，同 时对于节约成本保证项目资金控制在预算范围之内也大有裨益。英国大量PPP项目的经验证明相对于传统的政府提供方式，PPP模式可以更加节约预算资金，同时还可以促使项目按时完工。

(二)远營阶段的经验教训

虽然项目在建设阶段很成功，但是在运营阶段，CTRL项目最终并没有带来预期的效果，这可能是由于社会资本方缺少铁路网络整合的实际经验，也可能是因为PPP项目由专长于设计和建设工作的公司承担，该公 司主要把精力放在了基础设施建设方面，在市场拓展和服务提供方面做得 不够。

另外，该项目建成后，旅客人数仅为预测数量的一半。收人的高估在 铁路项0很常见。政府如果在项目开始时就意识到这一点，那么是否还会支持这个项目就值得探讨了。

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