从财政可持续性看PPP模式推广

发布日期：2017-01-17来源：中国建设报编辑：伏牛山

[摘要]

　　 自2013年12月全国财政工作会议召开PPP专题研讨会以来，本轮PPP推广已走过了第3个年头。当前，PPP在我国的发展已呈燎原之势，多地均推出千亿元PPP大单。在看到PPP可喜发展势头的同时，其可持续性也逐渐为人所关注，PPP热中存在的“野蛮生长”问题引发了人们对于地方政府财政可持续性的担忧。“野蛮生长”主要表现在：

　　 项目短期内集中“上马”，政府财政压力增大。自中央对地方政府融资平台进行限制以来，地方政府投资冲动受抑，而PPP的推出则无疑为政府“打开了另一扇门”。部分地方政府甚至将PPP作为政府投资项目的惟一资金来源方式，不论项目是否适合采用PPP模式、不论地方财力能否承受。这就导致短期内大量PPP项目未经全面、科学论证就匆匆上马，很多项目的后续履约发生争执，而这其中更有大量政府直接付费或给予财政补贴的项目，给财政造成巨大压力。

　　 项目结构设计不合理，“伪PPP”大量出现。一个好的PPP项目不仅能够实现政府与社会资本双方权责的合理分配，还能有效缓解政府财政支出压力、降低政府负债。而目前市面上存在着相当多“形似而神不似”的伪PPP项目，BT、按期回购、固定收益回报等国务院、相关部委明令禁止的内容被包装成PPP项目堂而皇之地推向市场。此类“伪PPP”项目不仅不能帮助政府卸下包袱，还将加重政府的财政负担，违背国家推行PPP“缓解财政压力、提高财政效率”的初衷。

　　 部分项目前期论证沦为形式。财政可承受能力论证及物有所值评价作为目前财政部门对PPP项目识别重点要求的两个关键手段，在PPP项目的前期论证中发挥着关键作用。然而，部分地方政府在执行过程中，受制于认识不足等原因，导致这两项论证工作流于形式，如：以结果为导向，为使项目通过论证，设计出不合理的使用者付费或大幅度提高未来地方财政一般公共预算支出增长率等，为项目后期执行埋下巨大隐患。

　　 针对如何保障PPP项目的财政可持续性问题，财政部及发改委已通过出台一系列政策明确了相关思路，笔者结合曾参与的多个地方政府不同行业、不同类型的PPP项目实践经验提出以下几点建议以供参考。

　　 充分利用PPP项目平台，做好项目分类管理。为有效管理全国PPP项目，相关部门分别设立了全国PPP综合信息平台和传统基础设施领域PPP项目库，要求各级政府部门按照项目推进分层录入信息，以实现PPP项目全过程监管及信息的公开透明。对于地方政府而言，应该充分利用好上述两个平台，通过平台化管理实现项目的统筹安排，并做好本级PPP项目整体的投融资规划，依据项目特性及资金需求合理安排项目实施时序。

　　 “盘好家底”，建立财政预警机制。目前，地方政府推出的PPP项目中，需要政府付费和政府补贴的项目比重逐渐提高，这对地方政府的财力提出了考验。今后PPP项目上马之前，更需要事先盘算家底，量入为出，严格执行国务院以及相关部委的规定，做好地方财政的统筹安排。因此，做实、做好PPP项目的财政可承受能力分析尤为关键，特别是要发挥好财政部门的作用，一个重要抓手就是加强中长期财政规划的管理，通过合理准确的分析，明确未来财政支出空间，并以此作为本级所有PPP项目论证分析的统一标准，防止出现PPP项目为获批需要在财政承受能力论证时随意调整公共预算支出增长率的情况。同时在项目实施过程中，财政部门也要履行好项目财政管理职能，对项目财政支出情况进行全过程监管，并建立动态调整机制，保障政府各部门执行PPP项目的统一协调性和财政的可持续性。

　　 合理设计项目结构，创新项目运作模式。在财力受限的情况下，要实现PPP项目的可持续，必须要充分挖掘PPP项目后续运营的商业价值，创新项目运作模式，提高运营效率。如：将公益类的基础设施项目和具备收费条件的项目整体打包，以实现项目自身平衡，或为公益类项目匹配开发性资源等，这些安排都可以降低政府直接付费比例，有效减轻财政付费压力。

　　 谨慎决策PPP项目，杜绝“发展当前、透支未来”的隐患。PPP项目合作期一般在10年以上，有些项目甚至长达30年。地方政府在PPP项目的合作过程中，既要算好“眼前账”，更要算好“长远账”，切实转变将PPP仅视为一种融资方式的观念，不能仅考虑短期项目建设的需要，更应立足长远，站在项目全生命周期的角度衡量政府财政支出能力，合理规划、安排好项目。

　　 重视咨询机构的作用，用“好”中介、用“好中介”。随着政府对于PPP中介咨询服务的重视，咨询机构对于项目运作成败发挥着越来越重要的作用，一定程度上可以说“咨询好PPP就好，咨询粗制滥造PPP就粗制滥造”。在选择和使用中介咨询服务机构时需要注意以下两点：一是用“好”中介，关键在于合理的工作空间及时间。空间是指在满足项目实施的前提下，不过多地限制咨询机构，要给其专业性发挥保留空间；时间是指重视项目前期研究的必要性，俗话说“磨刀不误砍柴工”，只有咨询机构配合实施机构在前期对项目进行了深入的研究，才能结合项目自身特点制定出可操作的好方案。二是要用“好中介”。本轮PPP热潮带动了一大批咨询服务机构的兴起，而不同的中介服务质量良莠不齐，地方政府在选择咨询服务机构时要有效甄别，不能过度重视价格因素，更应该考虑机构的项目经验、人员配备、服务方案等综合实力，否则就会造成“劣币驱逐良币”，难以发挥出PPP中介咨询机构促进和推动PPP项目有效落地、引导PPP项目合法合规运作的重要作用。

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