推动中国式发展的十大重点问题PPP

发布日期：2016-12-15来源：中国经济导报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　 国家发展改革委投资司副司长韩志峰

　　 中国革命成功的一个很重要的原因，就是把马克思列宁主义普遍真理和中国革命的具体实践相结合。中国推广PPP模式要想取得成功，也必须把欧美发达国家先进的PPP经验和理念，与中国经济建设和社会发展的具体实践相结合。

　　 第一，要准确把握PPP模式的核心要义

　　 一是平等协商。PPP的原意是公私合作伙伴关系，也就是说政府方和社会资本方应该是平等关系。传统的管理体制下，政府高高在上以“管”为主，PPP模式中要和社会资本方平起平坐，共同协商。

　　 二是长期合作。大家经常说PPP是一次“婚姻”，而不是一场“婚礼”。婚礼热热闹闹但时间很短，而婚姻则要过上几十年，这么长的时间中磕磕绊绊在所难免。因此，从PPP开始那天大家就要做好同甘苦共患难的准备。

　　 三是利益共享。政府代表社会公众，主要追求社会公共利益，包括提高公共产品、公共服务供给的数量、质量和效率。从社会资本方来讲，他们不是慈善家，首先要赚钱，因此要保证社会资本方合理的投资回报。

　　 四是风险分担。大家既然是利益共享，按照责权利相对等的要求，就应该风险分担。政府和社会资本各自承担的风险不一样，政策和法律风险更多由政府方承担，商业运营风险更主要由社会资本方承担，不可抗力的风险由双方共同承担。

　　 第二，要注重选好适合PPP模式的项目

　　 更适合推进PPP模式的项目大概有3个特征。

　　 一是规模适度。从国家发展改革委推介的PPP项目签约情况看，总投资在10亿元以下的项目占73.5%，也就是说，投资规模不是很大的项目更适合做PPP。经济相对不是很发达的地区做PPP，不要贪大求洋，可以先从规模相对较小的项目做起，积累经验后再逐步推广。

　　 二是收益稳定。根据国家发展改革委PPP项目库的签约情况，污水垃圾处理项目占比31.6%，供水供热燃气项目占比18.5%，铁路公路港口项目占比11.6%，这些领域的项目都具有比较稳定的投资回报机制，项目本身能够产生现金流。

　　 三是条件成熟。推行PPP模式，应该选择已经完成立项决策程序、项目边界清晰、前期工作成熟的项目。在此基础上，做好实施方案编制、财务测算、合同签订等各项工作，才能保证项目的顺利推进。

　　 第三，建立合理的投资回报机制

　　 PPP项目的投资回报过低，社会资本和金融机构不会参与;投资回报过高，则会加重政府和公众的负担。因此，合理的投资回报机制在推进PPP模式当中非常重要。

　　 一是合理确定价格和收费标准，适当延长运营年限。对于使用者付费的项目，价格和收费标准的小幅调整，可能会对项目的收益率、政府补贴的资金量产生很大影响，因此要重视价格和收费标准的适时、合理调整。

　　 二是积极采取股权合作方式支持PPP模式。政府可以采取股权投资的方式参与PPP项目，由政府出资方代表和社会资本方共同组建项目公司，政府的股权可以少分红、不分红，以此保证社会资本的收益。

　　 三是通过适当的资源配置，如提供土地、完善配套基础设施等，提高PPP项目回报水平。

　　 四是充分挖掘PPP项目本身的商业价值。

　　 五是鼓励社会资本创新管理模式，提高运营效率，降低项目成本。

　　 六是正确选择项目融资模式，降低融资成本，提高资金使用效率。

　　 七是通过上述方式社会资本仍然无法获得合理回报时，适当安排政府财政补贴，推动项目实施。

　　 第四，精心确定项目融资方案

　　 现在有一个词叫“资产荒”——好的项目越来越少，这也是为什么很多金融机构愿意参与PPP项目的一个重要原因。对PPP项目来讲，一个很重要的特点就是收益不会太高，但收益稳定、风险小。我们在各种繁多的金融产品中，怎么做一个合理的组合非常重要，既适合PPP项目本身的特点，又能够降低项目的融资成本。精心确定项目融资方案，选择合理融资方式，是保障PPP项目非常关键的内容之一。

　　 第五，签订规范的合同文本

　　 PPP项目参与主体较多，项目运行时间较长，涉及因素复杂，各方的权责利关系，最终都要体现在合同上。项目运营中一旦出现问题和纠纷，解决问题最重要的保障就是合同，因此，合同规定的越细越好，尽量把项目建设运营当中可能出现的问题都涵盖其中，并做出明确规定。一个好的PPP项目合同应该解决三方面问题：一是互信问题，包括政府和社会资本双方建立互信;二是保障各方的权益，例如应明确价格的合理调整机制和排他性条款;三是明确出现分歧时争议解决的方式，保障项目顺利运行。

　　 第六，建立多元化的退出机制

　　 PPP项目运营时间很长，至少10年以上，将来也可能出现30、40年运营期的PPP项目。在这么长的一个过程中，很难要求社会资本方30、40年期间经营的重点不调整，很可能出现社会资本方提前退出的情况。这就要提高PPP项目的资产流动性。各类PPP项目要与资本市场的深化和发展相结合，依托产权、股权交易市场，通过股权转让、资产证券化等方式丰富PPP项目投资退出渠道，这样才能吸引更多的社会资本参与PPP项目建设。

　　 第七，重视鼓励和引导民间投资参与PPP项目

　　 为更好地鼓励民营企业参与PPP，可以从以下几个方面入手。

　　 一是构建亲清新型政商关系。二是树立平等合作和一视同仁的观念。

　　 三是要尽可能采取公开招标的方式，为民营企业参与PPP招标提供方便。

　　 四是充分发挥各类投资主体的优势。国有企业、民营企业、外商投资企业各有所长。在推进PPP的时候，要根据不同行业、不同类型项目的特点，吸引不同的社会资本参与。

　　 五是采取多种方式鼓励民间投资。包括在PPP项目中推动混合所有制;把分散的民间资金通过设立基金等方式集中起来，以股权投资等方式投入PPP项目;鼓励民营企业组建联合体共同参与PPP项目，等等。

　　 第八，建立联审机制，发挥部门合力

　　 对PPP项目的管理往往涉及多个部门，包括投资、价格、财政、行业、规划、国土、环保等。我们要按照国务院简政放权的要求，尽可能简化程序提高效率。要积极推行PPP项目联审机制，充分发挥部门合力，共同推进PPP项目顺利实施。

　　 第九，大胆创新，灵活运用各类模式

　　 国外经验告诉我们，PPP模式并不是全球标准化的，每个国家的PPP实行方法都是为满足政府政策目标而设计，用以补充其他公共采购和公共服务交付方法，根据现有的公共和私营部门的资源来实施。每个国家的PPP模式都是量身定做和独一无二的。

　　 推行中国式PPP，关键要掌握PPP的精髓和要义，在此基础上，要根据不同行业不同地区不同项目的特点，因地制宜、因事制宜，充分发挥主观能动性，设计出最具针对性的PPP模式，从而更好地达到政府和社会资本合作的目的。PPP的本质不能违背，基本要义要遵守，但具体模式可以灵活多样。

　　 PPP是什么?是个理念，在符合基本要义的前提下，可以发展创新多种模式。实际上，PPP的一些具体模式，包括BOT、BOO、TOT、DBO、DBFOT等，都是在实践中不断发展出来的。在我国PPP发展过程中，会产生具有中国特色的PPP模式。所以，要与时俱进，大胆创新，不要过多拘泥于某一种固定模式。

　　 第十，推行中国式PPP要脚踏实地，行稳致远

　　 现在社会各个方面对PPP的热情很高，各种各样的培训、论坛、项目推介会非常多。越是这个时期，推进PPP的心要热，要积极、要开创，但是头脑要冷静，不能急于求成。很多事情都是欲速则不达，PPP推进过快，泥沙俱下，各种问题和隐患就会越多，长期健康发展就会受到影响。

　　 从微观上来讲，要认真负责把每一个项目搞好。从宏观上来讲，要循序渐进，稳扎稳打，及时调整完善相关政策。只有这样才能把中国式PPP踏踏实实地往前推进。所以，要不忘初心，砥砺前行，脚踏实地，行稳致远，只有这样才能使中国式PPP走得更好、走得更远。

　　 (本文系作者12月1日在陕西西安举行的“中国式PPP高峰论坛”上的主题演讲，本报受权刊发，有删节)

【相关阅读】

• 租购同权是一次分蛋糕的改革，全新租房时代到来
• “租售同权”没那么简单
• 国际能源格局变化影响几何？
• 市场降温已现 下半年楼市调控或以稳为主
• 贾康:借鉴国际经验 尽快研究出台中国PPP会计准则
• 建筑企业文化建设的特点及当前需要关注的问题