上海9+5+2布局揭秘：16个城市副中心背后的深意

发布日期：2016-10-18来源：网络来源编辑：宋珍珍

[摘要]

　　日前，《上海市城市总体规划(2016—2040)(草案)》正式面向全社会公示，引起社会各方热议。这是中央城市工作会议之后，我国第一个向全社会公示并展望到2040年的超大型城市的总体规划。与前几轮规划有所区别，本次总规中，城市建设不仅是一个经济规模的问题，还考虑到更全面、可持续的城市发展能力问题。

　　担当“全球城市”的国家使命

　　草案显示，追求卓越的全球城市，一座创新之城、生态之城、人文之城。城市性质：在2020年基本建成“四个中心”的基础上，到2040年将上海建设成为综合性的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和国际文化大都市。

　　为何要设定这样的城市目标?同济大学建筑与城市规划学院教授唐子来解释道，这是由于世界经济格局正在发生变化，中国正在崛起，已成为世界第二大经济体，其中对外投资也逐渐追平吸纳外资，“今年上半年上海的实际对外投资145亿元，远远超过实际利用外资87亿元”;此外，全球城市体系也在转型，低价值区段(空间)扩散，高附加值区段(空间)集聚。在过去十年或更长时间内，各国中心城市的地位更加集聚，由于业务呈现全球化趋势，纽约、伦敦、上海的高端生产性服务业的功能更加集聚。

　　在这样的宏观背景下，“上海理应担当‘全球城市’的国家使命，代表国家参与全球竞争和合作。‘迈向卓越的全球城市’，是国家使命、上海担当”。不过唐子来指出，上海距离卓越的全球城市的目标还有差距。国际研究表明，全球城市是全球经济网络的枢纽或节点，其核心功能是全球资本服务中心和全球资本支配中心。如世界上纽约和伦敦为外向度最高的全球中心城市和内向度很高的区域门户城市，其次是巴黎和东京;香港和新加坡则是亚太中心城市和门户城市;上海目前则是国家中心城市和国家门户城市。

　　据了解，上海迈向卓越全球城市之路的进程至少分两个阶段：第一阶段的对标城市是香港和新加坡;第二阶段的对标城市是纽约和伦敦。“不要拼规模、拼速度，而要讲品质。”

　　城镇资源互补共享

　　根据《规划草案》，未来上海将以新城、核心镇、中心镇等为引领，形成23个城镇圈，打破传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式，实现郊区地区的城乡统筹发展。未来，全市将形成一张共生、互赢的大网络，市郊大地上的那些新城和100多座城镇将会演化为一个个“圈”，“圈”内的一个个城与镇将互相支撑，在资源、功能、交通等方面实现共享协作。

　　“上海的新城，将按照大城市的标准进行设施建设和服务配置。”有关规划专家指出，这次规划公示文本明确，“每个新城至少有一处三甲综合医院、一处三级专科医院、一所大学等”。在国外，100万人口就可称为大城市。上海新城的规划人口在70万—120万，目前松江新城、嘉定新城等人口规模已和这个数字差不多。

　　在上海“2040”规划蓝图中，上海100多个建制镇将被分为四类，也是四个等级，分别是核心镇、中心镇、中心城周边镇、一般镇。除金山滨海地区、崇明城桥地区两个核心镇外，中心镇主要指位于郊区发展廊道、发展基础良好的城镇，比如罗店、安亭、朱家角、佘山、枫泾、朱泾、亭林、奉城、惠南等。中心城周边镇，指的是外环线周边的镇，如南翔、江桥、九亭、周浦、康桥、浦江、曹路等。而一般镇则指城镇化水平相对较低的独立型城镇。

　　未来的上海新城，将不再是“卫星城”概念，更加注重独立城市的导向，有独立的功能，能实现自给自足，不会过分依托中心城的资源和服务，甚至还对中心城起到人口截留作用。

　　上海交通大学城镇空间文化与科学研究中心主任、博士生导师、教授陆邵明表示，这些年，上海的建制镇变迁非常大。经济发展快，城镇化进程加速，政府管理能力强，是推动建制镇快速变迁的重要因素。在建制镇的撤并过程中，一些镇规模越来越大;在一次次变迁中，那些镇的地位、规模、功能也出现了落差。

　　在上海“2040”规划蓝图中，上海100多个建制镇将被分为四类，也是四个等级，分别是核心镇、中心镇、中心城周边镇、一般镇。除金山滨海地区、崇明城桥地区两个核心镇外，中心镇主要指位于郊区发展廊道、发展基础良好的城镇，比如罗店、安亭、朱家角、佘山、枫泾、朱泾、亭林、奉城、惠南等。中心城周边镇，指的是外环线周边的镇，如南翔、江桥、九亭、周浦、康桥、浦江、曹路等。而一般镇则指城镇化水平相对较低的独立型城镇。

　　1999年版的4个城市副中心

　　城市发展不是“摊大饼”式，而是形成“网络化、多中心、组团式、集约型”空间布局。所以，城市副中心应在更广阔的区域内布局设点，并且有着不同类别。

　　说到城市副中心，脑袋里马上跳出“4个”，这是因为1999年版的上海城市规划定下了4个城市副中心——徐家汇、五角场、真如、花木，这个记忆已留存了十几年。

　　十多年过去了，这4个老牌城市副中心演绎出不同发展路径：

　　徐家汇，作为新中国成立后上海第一个崛起的特色商圈，在1999年至2008年间，经历了10年左右黄金增长期;2009年后至今，受电子商务冲击，徐家汇面临消费主体变化和业态滞后等多方挑战。如今，徐家汇面临新一轮更新，其二次开发目标是整合商旅文资源，重塑“人本”的消费生态。此轮规划中，徐家汇被列入“中央活动区”。

　　江湾-五角场，2003年五角场商业中心进入大规模开发，2007年五角场市级商业中心初步形成。今年以来，随着合生汇商场闪亮登场，把五角场最后一个角补全了，整个五角场也更“靓”了。眼下，如何将人气转化为财气，对创新创业有更多感召力，是这个区域需要思考的问题。

　　花木-龙阳路，有着高等级的公共服务设施，区域内商业规模不大，但交通便利优势明显，使得此处辐射范围广，功能也多元。

　　真如，因受一些客观制约，一直以来发展得不太顺。不过，如今转机显现。随着区域内红旗村、铜川水产市场，以及周边一些地块整治，该地区终于有望摆脱多年来的“杂乱印记”，将大手笔规划蓝图。

　　从“99版”规划可以看出，彼时的4个城市副中心，是在上海外环以内布置“一主四副”公共活动中心格局;而此次的16个城市副中心，则是在全市区域内规划城市副中心体系。

　　“9+5+2”布局背后的深意

　　根据规划草案，上海城市公共活动中心体系中，设置了四个层级——第一层级是中央活动区;第二层级是城市副中心;第三层级是地区中心;第四层级是社区中心。

　　城市副中心，分布在主城区和郊区两类地域。在主城区的，称为“主城副中心”;在郊区的，有“新城中心”、“核心镇中心”两类。规划草案中对于城市副中心职能的表述是，“面向所在区域的公共活动中心，同时承担面向国际或市域的特定职能”。

　　“9+5+2”，构成了16个城市副中心。分别是9个主城副中心、5个新城中心和2个核心镇中心。9个主城副中心包括：江湾—五角场、真如、花木—龙阳路3个老牌副中心;新增金桥、张江2个;在宝山、虹桥、闵行、川沙4个主城片区内分别设置主城副中心。5个新城中心分布在嘉定、松江、青浦、南桥、南汇等5个新城内;2个核心镇中心设在金山滨海地区和崇明城桥地区。

　　规划专家分析，之所以设置城市副中心，是需要它们发挥“反磁力作用”，分流部分中心城区的功能。专家指出，此次规划构建起区域空间新格局，城市发展不是“摊大饼”式，而是形成“网络化、多中心、组团式、集约型”空间布局。城市副中心应在更广阔的区域内布局设点，且有着不同类别。

　　几个老牌城市副中心中，徐家汇被列入第一层级的“中央活动区”，其他几个要提升能级。比如，江湾—五角场，拥有市级商圈，又是杨浦、乃至上海创新创业的一个地标，高学历人士、创新创业人士在这里聚集。但光有人气还不够，需要深入研究的是商圈与周边街区如何联动，打造更多自由、开放的公共空间，让繁华的核心商圈和周边慢生活街区相得益彰，让这个区域对创新创业者更有吸引力。真如，超6平方公里的面积，与原卢湾区面积相仿。“中心城区又腾出了一个卢湾”，厚积薄发的优势正在孕育中。

　　新加盟的金桥，是上海老牌出口加工区。去年4月，金桥开发片区成为上海自贸试验区“2.0时代”的新成员，金桥也迎来了重新崛起的契机。

　　郊区的城市副中心会是啥样子?规划草案中，并没有列出具体区域。不过可以想见，随着产城融合、宜居宜业的理念深入，步伐加快，那里的城市副中心会越来越好地发挥“反磁力作用”，郊区百姓的幸福指数会不断攀升。

　　构建15分钟生活圈

　　对居住在市中心的老百姓来说，无论是2016年，还是2040年，一个住着舒服、出行方便的生活圈，本质都是一样的——看小毛小病方便，小孩能在家门口上优质学校，想吃什么基本都有，出行能靠公共交通，电影、话剧资源不缺……

　　“构建15分钟生活圈，主要是要求所有的居住社区、产城融合的区域配备便捷的公共服务。”规划专家表示，生活圈不仅要满足人们的生活配套，还要提供一定数量的社区就业岗位，让人们实现宜居、宜游、宜业、宜学。

　　“15分钟生活圈”目标的提出，与城市末梢的规划和治理新理念的构建都有关系。“过去，对城市的规划最末梢只触及街道;在上海2040总规中，城市规划可以细到一幢房子、一片屋顶甚至一个窗台……”如何做到?社区规划师制度的引入，是最好的案例。在未来城市规划人才的培养中，会寻找越来越多能够将公众合理意见从技术上得以实现的规划师，把百姓生活需求与城市总体规划相呼应。

　　未来，如果不住在中心城，而是住在主城片区、郊区新城，“15分钟社区生活圈”能享受到吗?这应该不是难事。如主城片区闵行，正在积极构建“邻里中心”等载体，在街镇和社区间搭建综合性的公共空间，提供医疗健康、生活服务、文体教育、公益互助等服务项目，让居民“开门N件事”更便捷，精神文化生活更丰富。

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