“政府购买服务”乱象丛生、规范操作势在必行

发布日期：2016-09-30来源：毕马威企业咨询（中国）有限公司编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/李炜 刘婷

　　去年下半年开始，类政府购买服务已大规模泛化，目前已引起业内广泛的关注。笔者从政府购买服务的乱象及成因、实例及危害、政府购买服务与PPP的关系、建议如何解决四方面着手进行论述，以期对政府购买服务活动的规范操作有所裨益。

　　2013年9月《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号文)中明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买服务力度，此后各部委陆续发文规范政府购买服务活动。就现状而言，由于立法层面的欠缺，多为部委颁布的规章，各部委在权限范围内从各自分管角度对政府购买服务活动作出规范，但规定的实施路径不尽相同，给各地在实际操作中留下选择性适用的空间。我们观察到，去年下半年开始，类政府购买服务已大规模泛化，目前已引起业内广泛的关注。笔者从政府购买服务的乱象及成因、实例及危害、政府购买服务与PPP的关系、建议如何解决四方面着手进行论述，以期对政府购买服务活动的规范操作有所裨益。

　　一目前市场上关于政府购买服务的乱象及原因

　　1、刻意将以工程建设为主的项目包装成政府采购服务项目，规避程序

　　财政部、民政部、工商总局联合发布的《政府购买服务管理条例(暂行)》(财综[2014]96号)对于政府购买服务作出如下界定 ：“本法所称的政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。”由上述定义可知，通过政府购买服务，具备条件的社会力量和事业单位需要实质、直接向社会公众提供公共服务。

　　那么以工程建设为主的项目是否属于政府购买服务的范畴呢?目前法律法规并未明确排斥，实践中也无定论。笔者认为，对于工程建设投资的收回与项目建成后的运营服务效果不直接关联的项目，不应认定为政府购买服务项目。

　　但上述项目目前大量存在，究其原因，总结如下：

　　我国对于必须进行招标的工程建设项目，其招标程序和适用范围有着明确的规定，工程建设项目必须严格按照相关法律规定选择施工企业，程序较为明晰，竞争通常很激烈。

　　而以工程建设为主的项目一旦被包装成为政府购买服务或PPP项目，则将拥有诸多“便利”，一方面，《政府采购法》规定的除招标方式以外其他采购方式均可适用，如竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等，项目的竞争程度明显降低;另一方面，《招标投标法实施条例》第九条的规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可不进行招标”，通过包装成特许经营项目，达到“两标并一标”的目的。

　　2、大量的项目被包装成政府购买服务方式实施，绕开监管

　　《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》( 国办发〔2013〕96号)规定，“教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度”，此后国务院及各部委陆续发文，倡导在城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设、城市地下管廊建设、海绵城市建设、交通运输等领域推行政府购买服务方式。

　　而《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号)规定“各级财政部门要重点关注城市基础设施及公共服务领域，如城市供水、供暖、供气、污水和垃圾处理、保障性安居工程、地下综合管廊、轨道交通、医疗和养老服务设施等，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目”。

　　由以上规定可以看出，政府购买服务及PPP之间对适用领域并无明确的界限， 对于采用PPP方式实施的项目，《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)的规定，采用PPP方式的项目需完成物有所值评价与财政可承受能力论证，同时有“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”的红线规定。

　　如今不少地方实施项目时不采用PPP的要求实施，既不做实施方案、物有所值评价和财政可承受能力论证，不受一般公共预算支出10%的限制;同时也没有严格按照政府采购的相应程序，没有按照“先预算、再采购”的原则进行实施。

　　二实例及危害

　　上文所述乱象在市政道路项目上体现的较为明显。笔者近期参与了某省第三批示范项目的评选工作，以评选的交通运输类项目为例，此类项目除几条高速公路外，几乎不具备经营性，基本依靠政府付费。而在评审的近20个项目中，仅有2-3个项目采用公开招标，大部分采用竞争性磋商，采用单一来源采购方式的项目数量甚至超过了采用公开招标方式的项目数量，且采用竞争性磋商、单一来源采购项目普遍存在违规适用“两标并一标”的现象。

　　在笔者参与的一个某计划单列市片区开发项目的评审中，该项目既没有按照PPP项目的要求去做实施方案、物有所值评价和财政可承受能力论证，也没有按照传统的政府采购程序“先做预算、再进行采购”的方式进行，甚至在前期可研、设计等文件都没有的情况下，就计划要按政府购买服务来实施项目采购工作。

　　上述实例的危害在于：

　　1、“多花了钱，也没有享受到应有的服务”

　　此类项目通常竞争程度较低，容易导致工程总成本高于采用公开招标方式实施项目的工程总造价，再加上项目的还款周期较长，政府需承担相应的融资费用，进一步增大了政府总的财政支付压力。投资人在项目建成后，往往以各种方式寻求提前退出，导致项目实际采购金额上升的同时，运营服务效率并没有真正提高，不符合政府购买服务的初衷。

　　2、“名为政府采购服务，实为拉长版的BT”

　　将工程建设为主的项目象征性地增加一点运营或维护的内容包装成政府购买服务项目，再通过政府支付购买服务费的方式使投资人收回工程建设费用，实质上是用拉长版的“BT”方式来实施工程建设项目。而BT方式本身是国家政策法规不鼓励并被限制的一种工程建设方式，其危害在于易造成大量地方政府债务、项目全生命周期的效率不高、项目的成本高于一般传统模式。

　　3、脱离现有监管体系、增加地方财政风险

　　政府采购程序及PPP操作流程已有较完善的法律法规配套，但由于政府购买服务与PPP之间的定义并没有完全理清，造成了在法律法规及监管体系中存在空白地带，如此类型项目数量及规模达到一定程度后，实质上增加了政府的隐性负债，将使地方政府可能面临巨大的财务风险。

　　三政府购买服务与PPP的关系

　　就现行法律法规来看，政府购买服务、PPP以及政府采购服务的边界并不清晰。根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)的规定，“政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务”。而根据《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)的规定，“政府和社会资本合作(PPP)模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系”，根据上述部门规章可以看出，不同部门对于政府购买服务与PPP的关系界定不尽相同。

　　笔者认为政府购买服务与PPP在范围上存在交集，其交集部分是须采用PPP模式的政府购买服务，交集之外的政府购买服务不必强制适用PPP的采购程序。

　　四解决建议

　　对于上述情况，我们认为可从以下几个方面着手，规范政府购买服务、促进行业良性发展。

　　1、建议强化“项目识别”作用

　　《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113号)中明确规定，在开展PPP项目的操作之前，首先要对项目进行识别，项目识别主要判断项目是否适合采用PPP的方式实施。笔者认为，对于拟采用政府购买服务方式实施的项目，可参照PPP项目的程序进行项目识别，识别项目是否适合采用政府购买服务的方式实施。无论是政府购买服务项目还是PPP项目，项目识别工作不仅要做，而且需要好好做，真正落到实处。

　　而判断项目是否为政府购买服务项目还是工程建设项目的关键，还是在于项目交易结构的设置。若项目建设费用的支付取决于运营期内的绩效考核结果，即可认定为政府购买服务项目，但是若工程建设投资的收回与项目建成后的运营服务效果不直接关联的，哪怕披上了“可用性付费”等外衣，也不能被称之为政府购买服务。以污水处理项目为例，虽然前期需进行污水处理厂的建设，但投资人所有投资的收回均取决于投资人是否提供合格的污水处理服务，而不是根据工程建设内容固定给予投资人以投资回报。所以行业共识是污水处理BOT项目是典型的政府采购服务项目或PPP项目。如果工程建设费用单独支付，与服务质量和效果没有关联，无论起怎样好听的名字，不管是叫“可用性付费”还是别的称谓，其本质就是加长版BT，并不符合政府购买服务或PPP的要求。

　　2、加强政府购买服务的顶层制度设计

　　一方面应尽快厘清政府购买服务和PPP的边界，另一方面尽快落实政府购买服务和PPP的制度衔接，规范政府购买服务项目的实施程序，诸如将政府购买服务限定于预算内已有相应资金安排、能够落实资金来源的基建项目，如何纳入指导目录管理，政府购买服务的期限与中长期预算管理的年限匹配，并相应完善制度安排等。

　　3、建议立法明确可“两标并一标” 的具体情形

　　《招标投标法实施条例》第九条第三款规定，已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的，可不进行二次招标，而对于采用竞争性磋商方式开展的政府采购活动，能否适用“两标并一标”，目前法律并无明确规定。我们认为，采用竞争性磋商方式实施采购的，由于采购程序并非法律法规规定的“招标”方式，因此不应适用“两标并一标”，此类项目仍应该按照《招标投标法》的规定另行工程招标。

　　4、强化示范项目评审，执行示范项目动态调整机制，实现示范项目“能进能出”

　　国家各部委和各省市推出的示范项目对于实际操作具有重要的指导意义。但是目前某些省市在对示范项目进行评审时，往往在1-2天内对申报的所有项目进行集中评审，在此时间内，评审几十个甚至近百个项目，只能是形式大于实质。建议将示范项目的评审真正落到实处，使得示范项目能够符合政府的目的及初衷。

　　而对于已列为示范的项目，应从制度上保证，除主管部门派员抽查，给予持续跟踪、定期评估外，主管部门也可考虑组建与之相应的专家库，让行业专家参与到上述工作中去。将示范项目动态调整机制日渐完善。经评定项目不符合国家关于示范项目要求的，应剔除出示范项目库，并将原因予以公示，实现示范项目“能进能出”，确保示范项目的质量和示范效应。

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