现阶段我国PPP模式发展存在的问题及应对措施分析

发布日期：2016-09-02来源：联通西安研究院编辑：宋珍珍

[摘要]

　　文/席晓

　　目前我国PPP模式发展现状分析

　　自从2013年以来，我国政府密集出台政策措施推广PPP模式，PPP模式被快速的推广并实施。响应中央号召，地方政府纷纷下发PPP合作指导意见并着手进行项目筛选和推广实施，积极推出试点推荐项目。2014年9月份，福建省向社会发布了28个项目推荐开展PPP试点，总投资1478.6亿元，涵盖交通、市政、水利、保障性安居工程、医疗和养老服务等;黑龙江省努力探索基础设施领域PPP合作模式创新，通过整合项目布局，统筹考量主权融资、非主权融资和私营资本融资，以此构建融资合力。

　　目前各地PPP项目发展特点

　　首先，地方PPP投资金额较大。2014年9月以来，黑龙江、重庆、湖南等十个省级行政单位完成了首批项目筛选并开始进行项目推介，合计项目计划总投资额高达1.2万亿元。

　　其次，PPP项目的重点领域以交通和以污水处理行业为主。江苏、湖南、福建、黑龙江、河南和安徽等六省计划PPP总投资金额4343亿元，项目总数 143个。其中总投资金额最高的为交通领域，计划总投资额3128亿元，金额占比达到72%，而基础设施类项目总数为77个，项目数占比为54%。

　　最后，PPP项目周期长、投资金额大，对大规模低成本长期限资金有大量需求，但此类资金供给并不乐观。

　　我国PPP模式发展目前存在的问题

　　首先， PPP模式出现“一头热”现象。各级政府对PPP热情高涨，但社会资本则显得相对冷淡，目前各级政府推出的项目中，与社会资本达成初步意愿的仅占十分之一左右，政府与市场的职能界限不清。目前社会对PPP模式的认知存在明显的误区，不论是社会资本、专家学者，还是一部分政府部门等，把PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。特别是目前经济持续回落势头未有效扭转时，PPP模式被误导为了一种投资刺激工具和政策安排。鉴于当前正在经历前期刺激消化和阵痛期，加之上一轮刺激计划中许多投资项目缺乏严格的可行性研究而仓促上马，这加重了社会资本对PPP项目的可行性与有效性的疑虑。

　　把PPP模式理解为一种新的融资安排是典型的认知扭曲，尽管PPP模式客观上带有向社会融资的效应，但PPP的本质是更高效地满足社会对公共产品和服务的诉求，更有效地利用好政府财政资源，以及促进政府职能的转型。

　　当前推广PPP模式，本质上是推动一场新的公共产品和服务变革。过去，看似政府在公共产品和服务上投入许多资源，但许多公共资源实际变成了钢筋水泥组成的形象工程，未有效形成公共服务和产品，更谈不上最大化政府公共财政效用。通过PPP模式，公共产品和服务就可走出政府自产自供的格局。这一方式的转变不仅极大地避免公共财政资源沉淀，而且提高了公共财政资源的使用效率。从这个角度上讲，PPP模式可视作一场公共产品和服务的供给革命。

　　尽管PPP项目合作双方有合同约束，但在具体项目运作及投资过程中政府依然处于强势和优势地位，政府失信违约对投资人的融资成本、项目收益造成了严重的影响，并且不利于其他项目的开展。

　　其次，PPP项目推广规模扩张快，签约和开工率偏低。财政部PPP中心的统计表明，截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP推介项目，总投资约8.3万亿元。其中，国家发改委和财政部推介或示范的项目接近2800个，总金额约5万亿元。此外，各地还存在着大量未经财政部示范或国家发改委推介的项目，总规模超过3万亿元。虽然PPP项目推介规模快速扩张，但项目落地情况不容乐观。在签约方面，截至2015年底，PPP项目签约总金额约 1.8万亿元。全国PPP项目签约率仅两成左右。在开工方面，财政部PPP中心的数据显示，截至2月末，全国PPP实际开工项目351个，仅占项目总数的 5%。PPP项目签约率和开工率呈现双低状态。

　　第三，权责分配不合理。从项目遴选、收费方式确定、政府补贴程度以及项目收益率测算等方面看，PPP应用需要大量的专业人才和知识储备。而目前地方政府对PPP模式认识不到位，更多的是将其简单视为一种融资工具，在操作过程中经常做出脱离实际的承诺。而且，私人部门和政府部门的权责不完全匹配，并未形成风险共担和收益共享的合作机制。

　　第四，伪PPP成最大隐忧，变相融资扩大地方债风险。当前，全国PPP项目建设规模庞大，但在未经财政部示范和国家发改委推介的PPP项目中，有相当多的部分并未达到财政部对PPP模式的要求，存在“伪PPP”现象。如，有些项目吸收社会资本的方式是银行直接借贷或政府财政补贴，缺少社会资本共同参与的核心要素，当前急需通过制度建设予以“去伪存真”，以更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用。

　　第五，私人资本界限不明。在狭义定义中，PPP模式指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务;其根本目的在于借用私人部门的力量，发挥私人部门的管理与技术优势，帮助政府克服建设资金短缺的困难，提高公共项目的建设和运营效率。

　　目前，我国已将“私人部门”概念扩大为“社会资本”，在实际操作中，由于真正吸引到民营资本的项目签约率较低，国有企业和地方政府控制的金融公司成为参与PPP项目建设的重要力量，由于没有针对异地及上下级融资平台进行限制，融资平台仍可通过异地中标PPP项目，或与其它中标PPP的社会资本进行下游合作，甚至代表地方政府与社会资本进行合作等方式，参与PPP项目。实质上，这是平台公司借助“伪PPP”进行了变相融资。国有企业作为社会资本，参与 PPP项目，意味着基建相关债务只是从地方政府资产负债表转移到国企资产负债表上，地方政府仍然需要为国有企业或融资平台的风险进行“兜底”，最终私人部门被驱逐，本质上依然是地方政府和地方融资平台的合作，必将削减PPP模式降杠杆的政策效果。

　　第六，合作与风险共担机制虚化。PPP模式应当遵循风险分配优化、风险收益对等的原则，地方政府出资责任的部分转移，必然伴随着相应权利的让渡，私人资本的收益权必然伴随着投资风险的承担。但在现实中，很多地方政府的PPP项目操作，并不符合上述原则，与传统BT融资模式的本质区别也根本不明显;契约精神不足。合同不能有效约束地方政府的违约行为，从而挫伤了社会资本的参与热情，导致其持观望态度、签约率低，也影响了“去杠杆化”的政策效果。

　　建议措施

　　首先，要为PPP模式建立稳定的法律保障环境，避免基于政策推动的不稳定性。当前PPP项目的投资周期大多跨越一任官员任期，这意味着用立法的方式规范PPP市场秩序，要比单纯基于政策更有利于消除社会对政策“朝令夕改”的担忧。

　　在立法机关立法制定PPP市场秩序时，应明确规定PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责，尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位。

　　其次，创新PPP产品的实现形式和交易模式，提高PPP项目的市场深度。当前的PPP项目投资规模都较大，投资周期也较长，且多是非标准化和非证券化项目，这导致PPP资产转让市场很难活跃，投资者风险不易转移。

　　在PPP产品设计上按照双方的合同约定，确定普通合伙人和有限合伙人的合伙人机制，抑或借鉴众筹模式中的领投人与跟投人机制，并根据项目的特殊性制定特定损益分配条款，确定政府及相关实体参与特定PPP项目的身份和角色，用法律的形式明确各自的权责; PPP产品设计可以实行分级证券化基金模式，把参与PPP项目的各方权责与损益分配机制，内嵌到PPP产品设计中，使PPP具有硬约束。同时，不论是合伙人制、领投/跟投的众筹模式，还是分级基金模式等，都旨在对PPP产品的证券化、标准化处理，使其能在股权和金融交易所交易，为PPP创造动态优化投资者结构和动态优化运营机制的环境。

　　最后，要处理好进入渠道与退出机制的关系，PPP模式的持续健康发展必须建立严格的进入渠道和退出机制。对PPP项目的进入要严格把关，对PPP项目的退出要依法合规。初期，对PPP项目的引入，要选取具有较高的市场化程度、稳定的需求、灵活的价格调整机制和使用者付费的项目。对引入的私人部门，要对其资金实力、经济实力、社会影响力等综合判断和评估，确保私人部门在项目的实施过程中有足够的能力灵活的运用资金，应对风险。通过严格的进入渠道，保证合作伙伴、合作项目的稳定性。严格的进入渠道并不能放松对退出机制的设立，对于已经采取PPP模式的项目，在确定其确已失去基本的运作能力并面临亏损风险的基础上，应当做好对这个项目的交接工作，在保证工作交接完成后，允许其退出PPP模式。

　　总之，当前中央决策层大力推广PPP，并不是把其单纯作为一项政府融资工具，而是寄希望于它能撬起一场公共服务领域的变革。因此，现阶段我国PPP模式的发展要摒弃认识偏误，立足改革创新政府在公共服务领域的智能转型理念，建立PPP模式发展规范的良性环境，

　　那么据此推出的PPP才能真正适销对路，激发起社会资本的参与热情，PPP模式才能持续健康持续的发展。

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