城市更新：新一轮城市建设和发展的有力抓手

发布日期：2016-08-25来源：深圳特区报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　什么是城市更新?走进本届城市更新博览会，很多人都会提出这样的问题。根据市规划国土委的解释，城市更新是指：符合规定的主体根据城市规划和有关规定程序对符合条件的特定城市建成区(包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等)进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。

　　深圳是全国最早提出城市更新概念的城市。2009年，在广东省提出大力推动“三旧”改造的背景下，深圳市政府出台《深圳市城市更新办法》，实现了由城中村和旧工业区改造为主向全面城市更新的跨越，城市更新随之全面启动。几年来，随着深圳陆续出台城市更新系列政策法规，城市更新的政策体系不断完善，城市更新的步伐得以不断加快，在优化产业结构、改善人居环境、推进土地、能源、资源的节约集约利用，促进经济和社会可持续发展等方面发挥了重要作用。

　　今天，第43届中国(深圳)国际房地产业博览会暨第11届中国(深圳)城市土地展(以下简称“2016房博会”)将在会展中心1号馆开幕，同期举办的还有2016中国深圳城市更新博览会。作为首届由政府组织举办的城市更新博览会，深圳市城市更新局和10个区的城市更新职能部门将在本届展会上集体亮相，宣讲最新的城市更新政策。同时，参观者还可以通过本届城市更新博览会，全面系统地了解深圳城市更新的政策、发展历程、成果、规划及重点项目，深刻理解城市更新对深圳城市未来发展的作用。

　　30多年的时间，深圳在不到2000平方公里的土地上创造了现代城市建设与发展的奇迹，但也比其他城市更早遇到土地资源紧约束的问题。多年高强度的土地开发和利用，让深圳可供建设的新增土地所剩无几，空间资源紧缺成为制约城市进一步发展的瓶颈。

　　面对这个难题，深圳在存量土地上大做文章，探索出一条土地资源节约、集约利用的有效路径，城市更新作为存量土地二次开发的重要手段，已经成为深圳市新一轮城市建设和发展的重要抓手。

　　“三驾马车”拉动城市更新驶入快车道

　　纵观世界各国(地区)的城市更新大致都经历了三个阶段：“清除贫民窟”、“改善居住环境”和“社区综合复兴”。

　　深圳在推动城市更新过程中，走出一条“多措并举，因地制宜地推动改造”的路径。在政策保障和市场化运作基础上，深圳城市更新通过综合整治、功能改变和拆除重建“三驾马车”的拉动，适应不同的旧改需求，量身打造改革方案，效果明显。

　　据市城市更新局有关负责人介绍，在很多人的印象里，城市更新就是拆除重建，事实上，深圳在城市更新的制度设计中，更提倡以综合整治和功能改变为主的改造方式，鼓励按照绿色建筑的标准进行规划、建设和运营管理，尽量避免大拆大建。此举的目的一是注重生态环境保护、节约资源、低碳环保，二是可以减少审批环节，提高更新的效率，加快更新的节奏。

　　深圳在此方面进行了积极的探索。比如，2014年以来，以旧工业区为主要对象，出台允许加建扩建、功能改变和土地延期等激励政策，试点开展以综合整治为主的复合式城市更新。对拆除重建类项目进行细分，划定了一些现状保留和整治维护区域，有效保护了一批历史建筑、传统世居和工业遗存。

　　最典型的例子有：大芬油画村、观澜版画村、华侨城创意街、蛇口码头旧仓库等，这些旧的城中村、工业旧厂房借助复合式城市更新，有的成了民宿客栈集中的特色小镇，有的成了创意园、珠宝街，还有的成了国际性“深港城市/建筑双城双年展”的展场，充分体现了城市建设的个性化和人性化。

　　2016年以来，城市更新审批再度提速。截至2016年6月30日，全市已累计列入城市更新计划项目551项(用地面积4505公顷)，审批通过规划项目327项(用地面积约2612公顷)、已实施(含建成)项目154项(用地面积约1180公顷)、目前在建项目101项(用地面积约763公顷)，当前实施率26%，位居全省前列。

　　坚持市场化运作激发城市更新活力

　　目前，深圳正通过不断加大城市更新的力度，实现土地的二次开发利用和存量挖潜及土地资源的高效利用。其动力一方面源于自身的发展需要，另一方面源于政策的不断改革创新、先行先试。在实践中，深圳始终坚持市场化运作的机制是城市更新的一大特点。

　　从2004年的《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》开始，深圳的城中村改造全面启动。随后，深圳接连出台多部规章制度，形成了一套相对完善成熟的城市更新政策体系，对促进和规范深圳市城市更新工作发挥了重要作用。

　　除了不断完善政策体系，保障城市更新的运转外，深圳在城市更新过程中，采取了有别于其他城市改造的做法，即一直坚持“政府引导、让市场来运作的方式”，取得了良好效果。

　　“政府引导”就是着重发挥好政府在城市更新中的引导和服务作用，简政放权。市级层面主要负责政策制定、计划和规划的整体统筹，区级层面主要负责项目实施的协调和监管。

　　“市场运作”就是充分发挥市场在资源配置方面的决定性作用。一方面，放松行政管制，通过鼓励原权利人自行实施、市场主体单独实施或者联合实施城市更新的方式。另一方面，通过制定优惠政策吸引社会资金参与城市更新。同时，注重尊重和保障原业主、原村民等原权利人的合法权益及改造意愿。在项目申报阶段，要求三分之二的原权利人同意进行改造;在项目实施阶段，要求所有权利人与开发企业达成一致后方可实施，原村集体、业主委员会等基层自治组织发挥了重要的作用，也促进了我市基层民主自治机制的完善。

　　优化城市结构促进产业转型升级

　　近年来，借助国家和广东省赋予深圳在土地管理制度改革方面先行先试的机遇，深圳大胆改革创新，通过土地二次开发和存量挖潜，提高土地资源的利用效率，走出了一条土地资源节约集约利用的新路。目前，全市已有62个产业及项目获得规划审批，更新改造后将提供1409万平方米的产业及配套用房。城市更新带来城市面貌的改变，已经成为每位市民都能深切感受到的事情。

　　位于坂田街道岗头社区的天安岗头城市更新项目，改造前现状以旧工业区和城中村为主，其中工业用地约37万平方米，原建筑面积约52万平方米，容积率较低，主要从事五金、塑胶等劳动密集型传统产业，随着制造业等传统产业外迁，该处工业厂房已处于低效利用甚至闲置状态。2013年1月，天安岗头城市更新单元取得城市更新单元规划批复，完成一期用地出让，是全市推进最快的城市更新项目之一。目前，项目一期55万平方米的建筑面积中已经完成了53万平方米，包括连成一片的云平台和7栋研发大楼，预计一期将在2014年底建成投入使用。整个项目建成后，园区将引入3000家科技企业，8万名创新人才，预计实现年产值2000亿元。

　　从龙岗岗头片区到蔡屋围闹市的深圳第一高楼京基100，从岗厦文化创意产业园到大冲旧改项目、蛇口网谷……一路走来，城市更新带来的变化随处可见，这些被津津乐道的地标建筑和产业转型成功案例，过去都是城村混杂、布局凌乱、环境恶劣的城中村和旧工业区。

　　目前，深圳正在加快城市更新步伐，“十三五”时期，深圳城市更新工作将坚持改革创新，以“四个全面”战略布局和“五大发展理念”为统领，以提高城市发展质量和提升城市核心竞争力为主要目标，主动适应引领发展新常态，通过坚持综合整治、功能改变和拆除重建等多种模式并举，探索历史文化区保护活化，逐步实现城市功能优化、空间潜力增加、产业结构升级、基础支撑改善与社会形态转型;实现城市更新的高质量、有秩序、可持续发展，助推经济特区建设不断增创新优势、迈上新台阶。

　　市规划国土委透露，接下来，我市将持续进行政策创新与制度优化，尽快出台新一版《关于进一步加强城市更新实施工作的暂行措施》及“十三五”城市更新专项规划，大力推进旧工业区升级改造，进一步简化审批流程，联合各区推动全市城市更新工作再创佳绩。

　　深圳为什么要大力推动城市更新?

　　举一个广为人知的实例足以说明这个问题。位于南海大道与大南山之间、占地约20万平方米的网谷城市更新项目，在改造前，主要为铁皮房、堆放生产材料的仓库、建材厂，为劳动密集型工厂，改造后，释放了产业空间，促进产业升级，重点发展网络信息、科技法务和文化创意三大产业，形成网络科技产业带和滨海文化产业带。如今，蛇口网谷遍布着网络信息科技公司和文化创意高端企业，年产值从改造前约2亿元猛增至现在的55亿元，单位面积产值从200元/平方米上升到3.93万元/平方米。

　　目前，像蛇口网谷一样，通过城市更新旧貌换新颜，从改造前的破旧厂房成功蜕变成高端产业集聚区、创意文化产业基地的城市更新实例比比皆是，这些项目借助城市更新获得了新生、原来低效利用的土地得到更加合理高效地利用、产业结构获得了转型升级、城市面貌大幅改善、民生公共服务设施得以落地、城市功能更加完备。

　　更加令人关注的是，在深圳面临空间资源紧约束情况下，城市更新已经成为土地二次开发，释放存量土地空间，破解城市发展空间不足难题的一条有效途径，也是激发城市运行活力、促进土地资源节约集约利用、探索城市化新时期新型发展模式的有力武器。

　　目前，深圳城市更新已经成为拉动经济增长、拓展存量土地利用空间、完善城市功能、促进产业转型升级、稳定房地产供应的重要方式。同时，城市更新“深圳模式”已作为改革成果被总结认可，为国家规划、土地管理制度的改革创新提供了鲜活经验。在日前举行的广东省2015年度全省耕地保护目标责任考核中，深圳市再度荣获省“三旧”改造年度考核奖励，自2011年以来，深圳城市更新已经连续五年获得省政府考核奖励。

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