8.8万亿PPP迎来落地潮 收费机制仍待完善

发布日期：2016-06-14来源：中国环保在线编辑：宋珍珍

[摘要]

　　截至2016年4月底，全国入库的PPP项目达到8042个，总投资达9.3万亿元，PPP项目覆盖也由5个行业扩大到13个行业。“之所以呈现这样的发展态势，根本原因是打破了垄断，引进了竞争。”财政部PPP中心主任焦小平说，2013年后的新型PPP则是一种市场化、社会化的公共产品供给管理模式。

　　日前财政部、教育部、科技部等20个部门联合下发了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》(以下简称《通知》)，第三批PPP示范项目申报正式开启。

　　《通知》称，第三批PPP示范项目申报筛选工作由财政部与相关行业部委横向联合开展。项目申报筛选注重与我国“十三五”期间重大问题、重点项目有机衔接，鼓励行业破冰、区域集群和模式创新，推动实现行业引领、区域带动和创新示范效应。通过优化申报筛选方式，公开评审标准，进一步提升示范项目申报筛选的全面性、科学性和时效性，实现从财政部示范到全国示范的升级。

　　事实上，从2015年5月政策层面顶层设计明确之后，地方就开始掀起一阵PPP启动的热潮，集中推介、招标，一些地方还纷纷成立了地方性的PPP引导基金，这都使得PPP项目签约规模急剧攀升。据统计，仅去年下半年签约规模就已达近万亿。近期，多地密集推出了新的PPP项目。业内人士认为，2016年将会是PPP项目加速落地的一年，明后年热潮还会持续。

　　开启环保产业新时代

　　当前国外许多国家大力推行PPP项目的融资模式，这也为吸引社会资本进入基础设施建设领域提供了新的途径。我国在PPP模式的推广中，更加侧重在环保领域中的应用。国家环保部规划财务司司长赵华林指出，2015年我国经济下行，中央财政收入减缓，靠中央财政满足不了环镜治理所需的资金。所以，要将ppp模式应用到环保产业上来，开放环保市场，让更多的社会资金流入，让专业人才干专业事情，政府要打破市场壁垒，为行业创造条件，这就是环保PPP模式最根本的出发点，这对环保产业来说是一场革新。

　　众所周知，经过30多年的改革开放，我国民间资本得到巨大积累。如果能使更多的民间资本流入环保产业，不仅能缓解环保产业融资难题，而且使资本得到了充分的利用。对此，赵华林认为政府要完善创新金融工具。政府带头出资建立环保产业的资金池，不仅要求放贷速度快，而且要低于银行的利率，如此一来就会吸引不少急需资金企业的关注。同时再兼顾好出资方的利益。这样，政府拨款在资金池中就会起到加杠杆的作用，政府投入1亿元能带动地方或者社会资金10亿元的资金流入。

　　相关资料表明我国用于环境保护财政预算在2000亿左右，十二五期间《大气污染防治行动计划》与《水污染防治行动计划》所需要的财政预算就已接近8万亿。据估算，在未来需要十几万亿甚至是20万亿才能基本解决十三五的环境任务。

　　“如果没有PPP，没有新型金融工具，没有社会资本进入环境保护领域内，将难以完成十三五环境保护的任务。”赵华林说。

　　总投资约8.8万亿元

　　而全国PPP的市场蛋糕有多大?这组数据可以勾勒出一个大概轮廓：截至2016年3月，财政部搭建的PPP综合信息平台收录各地的PPP招商项目7721个，总投资约8.8万亿元，涵盖了19个主要发展领域。

　　“PPP热了火了，根本原因是改革释放市场活力，打破了垄断、引进了竞争。”财政部PPP中心副主任焦小平表示，PPP不仅是要解决政府投资不足等问题，更是针对公共服务进行的市场化改革。2014年到2016年主要是做示范项目，以保证PPP示范项目质量，形成可复制、可推广的实施范例。

　　首批PPP示范项目确定了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，其中，新建项目8个，地方融资平台公司存量项目22个。第二批政府和社会资本合作示范项目，确定了北京市兴延高速公路项目等206个项目，总投资金额6589亿元。从社会资本的取向来看，排在前面的是交通、市政和环境领域，这与当前我国城镇化进程是完全吻合的。而且，PPP项目中基础设施比重大幅提高，绿色低碳的基础设施占到了60%。

　　2014年，湖南省成为了全国首批试点省份。湖南省常务副省长陈向群介绍，截至目前，省级已先后发布三批199个PPP示范项目，总投资达到3109亿元。其中，2016年第三批示范项目117个，总投资1713亿元。前两批82个省级示范项目中，列入国家级示范项目的达到12个，与社会资本签约率达到了76.8%，项目落地率达到了34%，均处于全国领先水平。

　　“PPP作为市场化改革的关键一环，改革的牵引性非常大。”中国财政科学研究院院长刘尚希认为，PPP属于公共治理的范畴，但在这里公共治理采取了一种非行政运作方式，引进了市场和社会的因素。PPP可以使政府公共服务公共产品多样化，来更好地适应人民群众的新需求。

　　准备必须充分

　　在政府转变政府职能和管理方式的大背景下，大力引进民间资本进入环保领域，优势自不待言。财政部信息平台公布的数据显示，环保PPP项目数量占比将近44%，投资额占比22%。环保部规划院PPP中心主任逯元堂指出，推进环境保护PPP既是大势所趋，同时也是形势所迫。

　　“在环保领域推进PPP模式，不仅能够有效开放市场，引入技术更全面、竞争更激烈的民间资本，与此同时也能在政府层面促进环保产业的发展。”逯元堂表示，引入PPP模式，使环境保护不再是单纯的政府工程，它能动员全社会、激励更多企业投身国家的环保事业。

　　当然，在环保领域实施PPP模式也有难处。众所周知环保产业相比其他产业，具有公益性、复杂性、技术性的特点。因此无论是在投资回报，还是在实施建设的过程中，都面临着巨大挑战。对此，逯元堂也有自己的看法。

　　“我们在实施PPP时发现，在付费机制方面，除了污水处理项目运行有较为完善的使用者支付体系，以及在垃圾处置项目上实行政府补贴，但是其他的项目收费机制都很不完善。这使得PPP落地实施难度相比其他领域要高得多。”逯元堂举例解释，在饮用水源地保护方面，更多的还是靠政府补贴，没有很好的引入民间资本，使得项目难以维持。而且水环保项目又很复杂，无论是保护、治理，每一类的差异性很大。同样是污水处理，其中有不同的技术路线、处理工艺，其对应的是不同的投资成本、技术效果及项目回报。

　　“实际上PPP是手段，核心是提高环境治理的效率、保障供给、改善环境质量。”逯元堂提出，作为运营主体，首先应该着力建立完善的金融机制，不应只着眼于PPP项目推进本身。(本文综合经济参考报、新华能源、人民日报、中国企业报

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