如何缓解PPP模式下“政府付费”压力

发布日期：2016-03-23来源：中国建设报编辑：宋珍珍

[摘要]

　　随着政府与社会资本合作(简称“PPP”)模式在城市基础设施和公共服务领域的火热应用，土地财政逐渐淡出城市建设者们的视线，而“政府付费”则登上了历史的舞台。

　　所谓“政府付费”是PPP模式下的一种支付方式，针对的是缺乏“使用者付费”的非经营性项目，例如河道整治、市政道路、公共绿地、学校等建设项目。在财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》以及国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中都有明确提及，政府以购买服务的方式引入社会资本，完成项目的投资建设，在运营期内向社会资本支付费用。

　　土地财政的淡出和“政府付费”的大量采用形成了一个对比，就是财政支付途径和能力的变化。近几年，受制于土地财政的一系列弊病，地方政府逐渐降低了土地的开发和出让量，导致财政收入明显降低。而另一方面，PPP项目的持续增多，大量的“政府付费”项目完成招商，未来政府的长期财政支付压力将会越来越大。

　　以河道防洪治理类项目为例，此类项目属于纯公益性，缺乏使用者付费机制，项目自身不能产生现金收益。在PPP模式盛行之前，这类项目基本属于政府纯投资建设类，各地基本都是财政资金投资。按照《国有土地使用权出让收支管理办法》的规定，此类项目属于基础设施建设，项目投资可以从土地出让收入中列支。近两年，PPP模式当行，各地纷纷采用政府购买服务的模式来运作河道防洪治理项目，政府通过在10年到20年的运营期内购买服务的方式，向社会资本支付投资成本和合理收益，从而将当期的一次性支出延长为多年的财政稳定性支出。

　　土地收入的减少，降低了政府的基础设施配套建设能力，PPP模式虽然在一定程度上缓解了当期的财政支出压力，但长期来看，在无法实现财政经常性收入增长的情况下，城市建设的可持续性将受到影响。

　　PPP模式带来的财政支付途径的变化，已然引起了部分地方政府的关注，并着手对潜在的风险采取针对性的应对措施。

　　2015年12月，北京市财政局发布《关于化解政府存量债务推进我市水务投融资机制创新的请示》，围绕北京市水务领域存量项目政府性债务化解问题进行专题研究，提出将政府存量债务转换为企业债务，减轻财政当期支出压力，平滑年度间财政支出波动，防范和化解政府性债务风险的方案。根据文件精神，北京市中小河道防洪工程形成的存量债务采用政府购买服务的方式解决，而新增项目则由市发改委通过固定资产投资或发行地方政府债券予以解决。

　　从北京市的最新文件中可以看出，北京市政府将中小河道防洪工程分为存量和增量两种情况提出了相应的解决方案，既解决了地方政府隐性债务负担，明确了政企关系，又避免了一哄而上，探索其他的融资方式解决增量，不给财政带来长期支付压力。可见，PPP模式不单单是城市建设领域的投融资模式创新，还必须与财政的收支科目以及总量进行拟合，而这种拟合势必促进财政体制的进一步完善。

　　针对“政府付费”这种支付方式，为更好地完成新一轮的新型城镇化战略、实现城市建设的可持续，财政体制的完善应关注以下两点。

　　首先，增加土地出让收入可用于基建的支出比例，支持“政府付费”类PPP项目。《国有土地使用权出让收支管理办法》明确了土地出让收入的使用范围，从实际情况来看，大部分用于新一轮的土地储备，其他3项——支农支出、城市建设支出以及其他支出占比很小，细分到基建支出的占比就更少了。但从土地价值的实现上来看，所谓熟地供应战略是通过完善的基础设施环境来实现土地价值，基建资金投入对土地价值的影响非常大。因此，建议提高土地出让收入中基础设施的支出比例，以支持基建项目PPP模式的开展。

　　其次，建立基础设施建设与周边土地开发的联动机制。基础设施建设特别是环境类项目，如河道整治、公园绿地等，对周边土地价值的提升作用非常明显，但土地开发的周期一般为2~3年，远比采用政府购买服务的PPP模式的“政府付费”周期短很多。因此，地方政府在开展土地开发和PPP项目运作前，应做好统筹安排，将政府的付费周期、金额和调整机制与周边土地开发所能够实现的土地出让收入进行联动，降低长期性的财政风险。

　　采用政府购买服务方式的PPP项目从一定程度上提高了公共服务水平，也降低了短期内的政府投资压力，达到了预期的效果，但“政府付费”的长期财政支付压力以及与其相对应的收入和支付方式的调整也亟须解决，随着大量PPP项目的落地，这应得到地方政府的重视。

　　□梁红雨

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