国家发改委存量PPP项目典型案例：甘肃省张掖市城区集中供热项目

发布日期：2018-03-12来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 一、项目概况

　　 (一)项目背景

　　 甘肃省张掖市城区采暖建筑总面积约1300万平方米，其中集中供热采暖面积2015年达680万平方米，占总面积的53%。根据张掖市城市建设总体规划、分区控制性详细规划及滨河新区总体规划，预计到2020年张掖城区总供热面积将达到2353万平方米。城区集中供热从2001年筹建，一直由张掖市城市投资发展集团有限公司下属的张掖市集中供热有限责任公司(简称供热公司) 运营。供热公司注册资本金3540万元，为国有独资企业，内设6个管理部门和2个生产部门，正式员工75人，长期聘用人员79人。自成立以来先后实施了张掖市城区集中供热一、二期工程，建设热源厂1座，热水锅炉6台，换热站59座，供热能力450万平方米。2013年初，为发展生态循环经济，促进火电二期上马，满足城区居民的用热需求和未来城市快速发展的需要，张掖市政府决定与甘肃电投张掖发电公司合作实施张掖市城区热电联产集中供热项目，甘肃电投张掖发电公司负责对其2×300兆瓦发电机组进行改造，建设热源车间，张掖市城投集团公司负责建设张掖市城区热电联产集中供热管网工程。张掖市城区热电联产集中供热管网工程项目概算总投资8.8亿元，建设期限2年，建设内容包括：敷设一级供热管网56.92×2公里，新建中继泵站一座及附属配套设施，新建换热站76座，总供热能力1250万平方米。

　　 工程于2014年5月开工建设，2015年10月25日投入运营，当年实现供热面积680万平方米，供暖期生产运行平稳，供暖质量和服务水平不断提升，得到了政府、社会和广大居民的一致好评。该PPP项目实施机构为张掖市建设局，政府出资人代表为张掖市城市投资发展集团有限公司，社会资本方为寰慧科技集团有限公司(简称寰慧集团)。

　　 二、运作模式

　　 (一)盘活资产的主要目的

　　 近年来，张掖市在市政公用行业引入PPP合作模式，项目运行情况良好，实现了市政公用事业项目建设和经营投资多元化，政府不仅节省了大量的建设资金以及高昂的运营、管理、维护费用，而且实现了国有资产的保值增值，放大了财政杠杆效应，财政资金使用绩效大大提高，可谓“四两拨千斤”。

　　 运用PPP模式盘活资产的主要目的是缓解政府投资压力，促进良性投资循环。该项目作为典型的PPP模式(采取TOT方式)，得到了国家发展改革委和省发展改革委的充分肯定，为市政公用行业开展政府与社会资本合作模式探索积累了有效经验，取得了显著成效：一是城区热电联产集中供热项目PPP模式运行一年后，直接消化政府债务近8亿元，政府收回净资产1.05亿元，缓解了财政压力，清偿了企业历年所欠煤款;二是引进了先进的专业化管理技术，提供了稳定、可靠、高品质的供热服务，供暖效果明显提升，社会反映良好，采暖费收缴率大幅提升，达到90%，创历年新高;三是职工的权益得到保障。寰慧集团在张掖市成立项目公司，妥善安置职工155人;四是扩大供热面积，推动大气污染防止治理。运用PPP模式加快热电联产供热项目扩容工程建设进度，新增热电联产集中供热面积约220万平方米，集中供热面积达到800万平方米。在扩大城区供热面积的基础上，全面开展城区燃煤小锅炉拆并和治理工作，计划利用两年时间，完成城区140家184台720.5蒸吨燃煤锅炉拆并，有效完成张掖市大气污染防治目标任务。

　　 (二)盘活存量资产的PPP模式

　　 张掖集中供热公司PPP模式以TOT的方式进行。即由政府将供热公司资产移交给项目公司，在特许经营期内对供热设施进行建设运营，待特许经营期满后项目公司无偿移交供热资产。

　　 (三)盘活存量资产操作流程

　　 (1)外出考察有关市县供热PPP典型项目。

　　 (2)张掖市政府通过常委会研究确定城区集中供热特许经营权及集中供热公司资产转让事宜。

　　 (3)张掖市政府与寰慧科技集团公司先后签订《张掖市城区集中供热特许经营权及集中供热有限责任公司资产转让框架协议》和《张掖市城区集中供热特许经营权PPP模式合作及集中供热有限责任公司资产转让协议》。

　　 (4)张掖市公布《张掖市集中供热有限责任公司资产转让实施方案》(张政发〔2015〕149号)，明确了资产转让原则、实施程序、价格确定、价款支付时间和方式、所有者权益、转让标的企业涉及的职工安置等具体内容。

　　 (5)通过审计部门和第三方机构，对市供热公司形成资产进行审计、清产和评估，并出具《审计报告》、《清产核资报告》、《资产评估报告》。

　　 (6)以《资产评估报告》资产价值为基准，通过资产公开拍卖的方式将市集中供热公司净资产1.005亿元出让给寰慧集团，并将资产进行整体移交，热电联产工程决算完成后转让给寰慧集团。

　　 (7)经张掖市集中供热有限责任公司职工代表大会讨论通过并经市政府相关会议审议批准的《张掖市集中供热有限责任公司职工安置方案》(张政发〔2015〕148号)，明确了安置原则、安置范围、具体安置办法、安置渠道等内容。

　　 (8)根据《安置方案》，在充分酝酿、广泛讨论的基础上，市集中供热公司职工代表大会通过了《市集中供热公司职工安置方案》，并以此方案进行全员安置。

　　 (四)采用PPP模式后项目运营情况

　　 2015年、2016年两个采暖季，热力公司精心维护，科学调度，确保了供热稳定。2016年新增入网面积329.52万平方米，实现销售收入18902.87万元，营业总成本21429.3万元，亏损2632.53万元。

　　 (五)事业单位和国有企业改制情况

　　 原张掖市集中供热有限责任公司成立于2001年9月，公司原隶属于张掖市(现甘州区) 房管局，2004年由于市区事权划分，上划至市建设局管理，2007年6月归属市城投公司管理，注册资本金3540万元，单位性质为国有企业，主要负责城区集中供热工程建设和市区供暖工作。

　　 2015年8月，通过PPP合作模式，市政府将城市供热30年特许经营权转让给寰慧科技集团公司，公司性质由国有企业改制为民营企业。主要改制内容：一是寰慧集团在张掖市成立项目公司，继承其所享有的权利和承担的义务;二是政府对张掖市集中供热公司运行期间形成的资产进行评估拍卖，对热电联产项目按照工程决算价格予以等价转让。寰慧科技集团公司按照资产、债务全部接受的原则，对原市集中供热公司形成资产和热电联产资产全部接受;三是新成立的项目公司对原有企业职工安置本着“全员安置补偿、全员返聘、续接社保、去留自由” 原则全部接受。

　　 (六)资产公允价值确定和评估情况

　　 418465.96万元，比原账面值增加5747万元，增值率13.45%，其中流动资产评估值15045.94万元，非流动资产评估值33420.02万元，流动负债评估值25914.08万元，非流动负债评估值8503.55万元，净资产(所有者权益)评估值14048.33万元，净资产(所有者权益) 的增加值5747万元，增值率69.23%。

　　 (七)国有产权核实与界定情况

　　 截止到2015年9月30日(转让基准日) 清产核资账面资产总额为40170.02万元，包括流动资产13824.38万元，固定资产26016.23万元，无形资产329.41万元;负债总额33856.34万元，包括流动负债24804.01万元，长期负债9052.25万元;所有者权益净资产6313.68万元，包括实收资本3540万元，资本公积13318.83万元，未分配利润-10545.15万元经甘肃亨源会计师事务有限责任公司清产核资后账面资产总额为42718.96万元，包括流动资产16398.67万元，固定资产25990.87万元，无形资产329.41万元;负债总额34417.63万元，包括流动负债25.91万元，长期负债8503.55万元;所有者权益净资产8301.33万元，包括实收资本3540万元，资本公积15373.74万元，未分配利润-10612.42万元。

　　 (八)债权债务处理情况

　　 改制前，清产核资清查结果显示，公司应收账款总额5563.92万元，债务总额34417.63万元。转为PPP合作模式后，截止到2017年6月30日，应收账款总额20234.95万元，债务总额84781.57万元。公司将所有的债权债务全部延续，积极筹措资金，偿还各类债务，企业诚信度得到提升。采用PPP模式后，企业的整个管理模式、管理理念都在不断提高和完善，管理、经营模式领先于同行业。

　　 (九)人员分流及安置情况

　　 改制前现有人员基本情况：市集中供热有限责任公司共有职工155人，其中：正式在册职工75人(距法定退休年龄不足五年的8人，工伤人员1人);退休人员3人;在岗聘用人员77人。

　　 1.正式在册职工安置

　　 职工获得经济补偿金后，国有企业职工身份随之置换，新企业整体接收，全员安置。职工可自愿选择以下一种安置办法。

　　 (1)与新企业订立劳动合同。①职工与原企业解除劳动关系后，愿意留在新企业继续工作的，新企业必须全部接收，正式在册职工签订无固定期限劳动合同;②职工与新企业订立劳动合同后，新企业要严格执行各项劳动保障法律法规，并建立工资集体协商制度和正常的工资增长机制，确保职工工资及福利待遇标准不断提增;③职工与新企业签订劳动关系后，新企业必须及时接续社会保险关系，并按时足额缴费，切实保障职工的合法权益;④新企业继续为职工按规定缴纳住房公积金;⑤按国家及省、市相关规定，执行职工正常的休假制度;⑥过渡期间劳动关系处理：职工在与原企业办理劳动关系解除手续期间，或办理解除劳动关系手续后，与新企业订立劳动合同之前，原劳动合同约定的权利和义务由新企业履行。

　　 (2)不愿与新企业订立劳动合同。①职工与原企业解除劳动关系后不与新企业订立劳动合同的人员，结清相关债务，按规定标准领取经济补偿金，由原企业负责将职工档案移交档案代理部门管理，自行选择就业;②符合失业保险金申领条件的，享受失业保险待遇。

　　 (3)不愿与原企业解除劳动合同。①对于不愿与原企业解除劳动合同的职工，身份档案可移交到市城投集团公司存档，市城投集团公司以劳务派遣的形式对留置人员进行劳务派遣。通过劳务派遣的职工，可派遣进入新企业工作，也可派遣进入其他企业工作，并按照法律规定与新企业签订劳务派遣协议;②企业转让前其他国有企事业单位有接收意愿的，经本人申请，凭接收单位调函可以办理调动手续。

　　 2.在岗聘用人员安置

　　 在岗聘用人员获得经济补偿金后，新企业整体接收。职工可自愿选择以下一种安置办法。

　　 (1)与新企业订立劳动合同。①劳动合同订立。在岗聘用人员与原企业解除劳动关系后，愿意留在新企业继续工作的，新企业全部接收，并按照相关政策规定签订劳动合同;②确定薪酬、福利待遇。职工与新企业订立劳动合同后，新企业要严格执行各项劳动保障法律法规，参加各项社会保险，切实保障职工的合法权益;③过渡期间劳动关系处理。在岗聘用人员在与原企业解除劳动关系手续期间或办理解除劳动关系手续后，原企业继续履行劳动关系权利和义务，与新企业订立劳动合同之后自行终止。

　　 (2)不愿与新企业订立劳动合同。在岗聘用人员与原企业解除劳动关系后没有与新企业订立劳动合同的人员，结清相关债务，按规定标准领取经济补偿金，自行选择就业。符合失业保险金申领条件的，享受失业保险待遇。

　　 3.离岗退养人员安置

　　 (1)距法定退休年龄不足5年的职工，由本人提出申请，经企业领导批准，可进行内部退养，由城投集团公司代管，达到法定退休年龄后办理退休手续。离岗退养期间，生活费的发放标准不低于当地失业金标准，并依法缴纳各项社会保险费。内部退养人员不得领取经济补偿金。

　　 (2)离岗退养人员预提的社会保险费、住房公积金和生活费由城投集团公司管理并负责缴纳和发放。缴费基数每年不能低于全省在岗职工平均工资的60%。预提费用不得挪用，由市财政局、市国资办、市人力资源和社会保障局监管。当预提费用不足时，由市财政兜底。

　　 4.工伤人员安置

　　 新企业应给工伤人员安排合适岗位，难以安排工作的，测算预提相关费用，预提费用由市城投集团公司管理，管理办法同前款。

　　 5.退休职工安置

　　 原企业退休职工按规定移交社区进行社会化管理，预提医疗保险费一次性缴纳。

　　 6.遗属抚恤对象安置

　　 预提的遗属生活补助费由市城投集团公司逐年发放。

　　 7.留职停薪人员安置

　　 原企业留职停薪人员留职停薪期间的工龄不予计算经济补偿年限。待清偿完债权债务后，按原企业正式在册职工的办法、渠道安置。

　　 8.安置情况

　　 (1)已领取经济补偿金，并与新企业订立劳动合同的126人，其中正式职工57人，在岗聘用人员69人，由乙方全部接收。按照《张掖市集中供热有限责任公司职工安置方案》规定签订劳动合同，确定薪酬、福利待遇，参加社会保险，缴纳住房公积金，落实休假制度。确保其原有工资及福利待遇标准不断提增，切实保障职工的合法权益。

　　 (2)已领取经济补偿金，但不愿与新企业订立劳动合同的14人，其中正式职工6人，在岗聘用人员8人。签订《解除劳动关系协议书》，结清相关债务，由新企业负责将职工档案移交档案代理部门管理，自行选择就业。符合失业保险金申领条件的享受失业保险待遇。

　　 (3)不愿与原企业解除劳动合同12人，其中申请离岗退养职工6人，愿意留置工作6人。其中离岗退养人员由新企业代管，达到法定退休年龄后办理退休手续。留置工作人员身份档案移交新公司存档，以劳务派遣的形式对留置人员进行劳务派遣。

　　 (4)工伤及遗属抚恤人员3人。

　　 三、借鉴价值

　　 (一)主要做法

　　 1.创新发展理念，重视学习考察

　　 紧抓政策机遇，认真学习党中央、国务院、国家有关部委和甘肃省推行PPP模式合作的系列政策文件，细心领会精神实质，准确把握PPP项目范围，掌握运作流程。张掖市委、市政府高度重视，邀请全国知名专家教授举办了由科级以上领导干部参加，为期一周的PPP模式操作实务高端培训班，帮助转变思想观念，掌握PPP模式的基本要求和运作程序。2015年，张掖市城区热电联产集中供热管网工程被列为全省首批基础设施领域鼓励社会投资项目，市政府安排市建设、财政、城投和集中供热公司相关负责人组成考察组，赴河南省焦作市及河北省邢台市所辖南宫、沙河两个县级市，考察学习了三个地区采用PPP模式与寰慧科技集团有限公司合作城市集中供热的成功经验。通过学习考察寰慧科技集团有限公司在供热领域的多个合作成功案例，对该集团的资金实力、供热管理水平及技术专业化程度有了切实了解，从而确定了与寰慧科技集团有限公司合作建设集中供热项目的初步意向。

　　 2.建立工作机制，强化组织保障

　　 为加快推进PPP模式合作步伐，市政府多次研究论证，成立了张掖市城区集中供热特许经营权及集中供热公司资产转让领导小组，由市政府主要领导任组长，市政府分管领导任常务副组长，建设、人社、财政、审计、国资、城投等单位负责人为成员，设立了领导小组办公室具体负责市城区集中供热特许经营权PPP模式合作及市集中供热公司资产转让工作，为PPP模式合作提供了有力的组织保障。

　　 3.科学研究论证，建立合作模式

　　 市政府选择和寰慧科技集团公司进行PPP模式合作，主要是考虑将城市集中供热通过PPP模式推向市场，由专业公司干专业的事，这样做与当前国家政策导向高度吻合，有利于提高供热管理水平和技术水平，有利于提高投资建设能力和供热保障水平，有利于提高企业效益和职工收入。该项目采用TOT(转让—经营—移交)模式进行。合作涉及两部分内容：一部分是将原张掖市集中供热资产及供热系统进行评估转让至社会资本方，并授予社会资本方30年集中供热特许经营权;另一部分是对已完成实施的张掖城区热电联产集中供热管网工程转让给社会资本方，社会资本方负责30年的投资、建设、运营，合作期满后社会方将完好的供热系统及资产移交张掖市政府或指定单位。

　　 双方合作的主要内容是张掖市人民政府授予寰慧科技集团公司张掖市城区(老城区、滨河新区、东北郊工业园区)集中供热30年特许经营权，并将城区热电联产集中供热管网工程、市集中供热公司资产及集中供热系统转让给寰慧科技集团公司，寰慧科技集团公司在张掖市成立项目公司，依法安置市集中供热公司全体人员。转让后寰慧科技集团公司负责集中供热的投资、建设、运营。寰慧科技集团公司在张掖注册成立新公司后，寰慧科技集团公司所有权利、义务均由新公司继受。合作期满后寰慧科技集团公司将完好的集中供热系统及资产移交给市政府或市政府指定的单位。

　　 4.规范运作项目，实现合作共赢

　　 一是细化实施方案，提供操作指南。合作模式确定后，市政府常务会议讨论通过了《张掖市集中供热有限责任公司资产转让实施方案》，明确了资产转让原则、实施程序、价格确定、价款支付时间和方式、所有者权益、转让标的企业涉及的职工安置等具体内容，为后续开展资产转让工作提供了操作指南。

　　 二是开展审计评估，规范转让资产。根据《张掖市集中供热有限责任公司资产转让实施方案》，由市财政局委托相关专业机构开展了财务审计和资产评估等工作，出具了《审计报告》、《清产核资报告》和《资产评估报告》，并通过了政府常务会议的审查。根据PPP合同及资产转让实施方案，通过公开拍卖的方式，将市集中供热公司以净资产1.055亿元转让给了寰慧科技集团有限公司，市政府与寰慧科技集团签订了《张掖市集中供热有限责任公司资产转让合同》，并将资产进行了整体移交。在完成资产转让移交后，进行了工商注册变更登记，原集中供热公司出资人由张掖市城投集团公司变更为寰慧科技集团的全资子公司———张掖中电寰慧热力有限公司，由寰慧集团公司负责经营。

　　 三是结合企业实际，妥善安置职工。张掖市集中供热公司是一家成立时间长、职工多、人员复杂、矛盾较多的老国企，为切实做好职工安置工作，项目公司结合企业实际，在市人社局的指导下，认真学习研究相关政策法规，多方征求领导小组成员单位和市法制办、律师事务所等单位和领导意见建议，本着“全员安置补偿、全员返聘、续接社保、去留自由” 原则，制定了《张掖市集中供热有限责任公司职工安置方案》，明确了安置原则、安置范围、具体安置办法、安置渠道等内容，并通过市政府研究批准。随后，市集中供热公司召开职工代表大会讨论通过，职工安置工作平稳有序，遗留问题得到有效化解。

　　 四是加快工程结算，推进项目移交。在正式签订资产转让合同时，张掖市城区热电联产集中供热管网工程还未能完成建设任务，寰慧公司立即着手接收热电联产管网工程和项目资料，根据审计结论全权移交资产、债权、债务，并按约定支付工程费用，全额支付了已由市城投公司对该项目前期支付的所有投资。热电联产管网工程已完成财政评审，寰慧科技集团有限公司按照工程决算协商移交事项，完成整个PPP项目的收尾工作。

　　 (二)实施成效

　　 张掖市城区集中供热特许经营权及集中供热有限责任公司资产转让的TOT模式，为市政公用事业开展政府与社会资本合作探索积累了有效经验，并在以下五个方面取得了明显成效：一是有效化解政府债务5亿多元，切实减轻了政府负担。集中供热是重大民生工程，政府先后实施了集中供热一期、二期工程和热电联产管网工程，其中热电联产管网工程财政支付资金0.58亿元，投入“14张掖债”2.8亿元、CDM贷款0.68亿元，国开发展基金1.32亿元，城投公司垫付资金0.35亿元，再加上市集中供热公司历年形成的债务，政府包袱沉重。采用PPP模式合作后，这些债务将及时转移到寰慧公司，政府债务得到有效化解。

　　 二是收回转让国有资产收益1.055亿元。在收回国有资产收益的同时，有效化解了原集中供热公司遗留的债务、人员等难以解决的问题。

　　 三是有效提高供热保障能力。PPP模式引进了专业管理团队和技术，提供了稳定、可靠、高品质的供热服务，特别是在热电联产项目建成投入运行后，拆除老城区分散供暖的燃煤小锅炉174台，有力推动了大气污染防治工作，集中供暖面积不断增加，供暖效果明显提升，社会反映良好。PPP模式使张掖市城区集中供热收费率大幅提高，2016—2017年度采暖费收缴率已达到90%以上，创历年新高，总体效益明显提升，从而实现了政府和社会资本的双赢。四是促进了供热事业健康发展。通过PPP合作，热电联产项目由专业管理团队运行，供热效果明显得到了提升，而供热收费价格并没有提升。五是为国企改革探索积累了有效经验。PPP模式是实现企业转型升级和可持续发展，解决集中供热、供水等市政基础设施建设领域投资、建设、运营困难的有效途径，对推动国企改革具有重要意义。

　　 (三)存在问题

　　 张掖市城区集中供热特许经营权PPP合作虽然取得了成效，但在实施过程中还存在一些问题：一是在合作程序上还有不规范的地方。由于该项目是张掖市第一个采取PPP模式合作的项目，在资产转让工作中，一些方案制定不够完善，需要后期协商补充的内容较多。二是部分后续资产移交工作滞后。特别是热电联产管网工程项目因工程造价审计、决算等工作进展缓慢，协调对接难度较大，致使热电联产管网工程没有按时移交。三是部分项目资金主体发生变化与政策不相符合。特别是投入到热电联产管网工程项目中的“14张掖债”、CDM贷款、国开发展基金等，由于项目主体发生变化，涉及相关政策性贷款资金又不宜变更，使合作方还款压力增大，导致部分贷款资金不能全额发放，资金使用效率降低。

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