国家发改委存量PPP项目典型案例：安徽省铜陵市城市排水一体化项目

发布日期：2018-04-02来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

一、项目概况

（一）项目背景

随着经济社会的稳步发展，铜陵市对城市排水服务提出了更高的标准和要求。为解决厂网间衔接不畅、入水水质差、老旧管网渗漏严重等问题，铜陵市政府拟引入专业的污水处理排水企业，承担铜陵市污水处理和市政排水设施的运营维护管理工作。2014年44月《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号） 明确提出，在公共服务、资源环境、生态建设、基础设施等重点领域进一步创新投融资机制，充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用，并鼓励在污水收集和处理项目中实行厂网一体投资和运营。据此，铜陵市将主城区的新民污水处理厂、９座城市污水提升泵站、约290公里雨水管网（渠）、11座排水泵站整体打包为“厂网一体化模式”项目，采用PPP模式运作。

（二）基本情况

（1）项目名称：安徽省铜陵市城市排水一体化PPP项目。

（2）项目类型：存量。

（3）合作内容：转让标的包括铜陵市新民污水处理厂（处理能力10万立方米／日）。污水管网约206公里，城市污水提升泵站９座（含狼尾湖泵站）；雨水管网（渠） 约290公里，排水泵站11座；转让金额合计约7.88亿元。服务范围包括上述污水处理厂和排水设施的运营维护。污水厂出水标准为一级Ｂ，排水设施运营维护参考《城镇排水管道与泵站维护技术规程》、《城镇排水管道维护技术规程》、《城镇排水管道检查技术规程》和《排水管道功能等级评定标准》的要求制定了具体的考核标准。

（4）合作期限：30年，全部为运营期。

（5）运作方式：转让—运营—移交（TOT）。

（6）回报机制：政府付费，包括污水处理服务费和排水设施服务费。

（7）实施机构：铜陵市水务局、铜陵市住建委。前期资产评估、实施方案编制、项目采购由水务局负责完成。选定社会投资人后由于职能划转，项目实施机构变更为住建委，负责项目签约和运营监管等后续工作。

（8）采购方式：产权交易所公开挂牌。

（9）项目公司：铜陵首创排水有限责任公司，其中铜陵市水务建设投资有限责任公司作为政府出资代表，中选社会资本方为北京首创股份有限公司。

（10）签约日期：2016年８月28日。

（三）存量资产基本情况

（1）铜陵市城市排水一体化PPP项目资产具体内容。铜陵市新民污水处理厂相关实物资产（不包括土地使用权）；城市排涝泵站12座、城市污水提升泵站８座；道路排水管（渠）总长约290公里；主城区污水管网总长约206公里。

（2）新民污水处理厂概况。位于铜陵市长江西路，占地约144亩，设计规模10万立方米／日。采用Ａ２／Ｏ微孔曝气生化处理工艺，污泥处置送往铜陵海螺水泥有限公司焚烧。新民污水处理厂由中国市政工程中南设计研究院负责设计，铜陵营造有限公司负责施工，马鞍山迈世纪建设工程监理有限公司负责监理。该项目于2001年７月正式开工建设，2004年１月１日投入试运行，2005年９月１日正式投入运行。

（3）转让金额合计约7.88亿元。

二、运作模式

（一）项目交易结构

该项目采用TOT模式运作，项目交易机构如图所示。

（1）铜陵市人民政府授权市水务局，与通过在安徽省国资委确定的产权交易机构（安徽长江产权交易所）公开挂牌的方式选定的投资人合资组建项目公司。

（2） 铜陵市人民政府授权市住建委与项目公司签署《特许经营协议》，授予项目公司特许经营权。项目公司购买主城区已建污水处理厂及排水设施；在特许期内投资建设规划中的污水处理厂及排水设施等；负责运营、维护和更新排水设施及污水处理厂；项目公司在特许经营期结束后将正常运行情况下的上述资产所有权无偿、完好、无债务、不设定担保地移交给铜陵市人民政府或其指定机构。

（3）铜陵市水务建设投资有限责任公司（简称水投公司） 与项目公司签署《资产转让协议》，将铜陵市主城区已建的新民污水处理厂及排水设施的资产转让给项目公司。

（4）铜陵市人民政府或其授权主体根据项目公司提供服务情况向项目公司支付购买服务费。鉴于改扩建项目、新建项目均存在不确定性，本次项目挂牌及《特许经营协议》签订的核心内容是已建污水处理厂及排水设施，对于改扩建项目、新建项目仅做原则性约定。待这些项目条件成熟后，参照《特许经营协议》中约定的相关原则，另行签订补充协议。

（二）项目公司股权结构

政府方出资代表持股20％，中标社会资本持股80％。

（三）盘活存量资产的操作流程

该项目盘活存量资产的操作流程详见图

（四）采用PPP模式后项目运营情况

采用PPP模式后，项目运营工作有序开展。

1. 资产清点及移交工作

2016年８月开始前期运营准备工作。项目公司密切配合政府主管部门对项目移交资产进行全面清理和盘点，特别是对20座泵站逐个清点、496公里排水管道按道路逐条清查，新民污水厂所有设备逐项盘查，发现问题登记造册，及时与政府主管部门沟通协调并拿出处理办法，顺利完成资产移交工作。

２. 组织架构搭建

建立简洁、高效的管理架构。根据董事会批复的管理架构，结合项目公司的工作性质及特点，初步建立一支责权明确、层级鲜明的管理队伍架构。新建的管理队伍架构，通过董事会批准后进行落实，能够保证运营管理不脱钩，顺畅过度，管理水平逐步提升。为切实保障员工权益，项目公司按照《中国工会章程》已于2016年12月15日召开了第一届工会会员大会，成立工会组织。

３.制度保障

制定《物资采购管理制度》、《车辆管理制度》、《排水设施养护管理制度》、《工程审计管理办法》、《排水管道（管渠）安全运行维护管理规定》、《排水泵站安全运行维护操作规程》、《井下作业安全制度》、《潜水作业安全制度》、《防毒安全管理规定》、《应急预案编制和演练实施方案》等规章制度，操作规范，确保各项管理工作及时、准确上传下达，实现规范化管理。

４.工程管理工作

（1）参考《铜陵市城市排水一体化PPP项目特许经营协议》要求项目公司结合铜陵排水一体化具体特点，制定了管网普查、CCTV检测和清淤的标准，完成了招标文件的编制，选定了保定金迪、河北天元、北京隆科兴三家技术力量雄厚的单位，分别完成了三个片区的普查、CCTV检测和清淤工作。

（2）为了实现项目公司管理精细化、信息化，项目公司完成了铜陵排水信息化系统建设招标工作，选择实力雄厚的单位建设排水管网信息化系统。

（3）完成排水管网巡线、养护的片区化管理。把全市排水管网分成长江路以南、翠湖一路和长江路之间、翠湖一路以北三个标段，并按每个标段配备一个施工队伍进行管理，把安全和责任进行分解，落实到各个施工队伍。

（４）完成多处抢险及污水漫溢处理工作。铜官大道排水管道因钛白粉厂排放污水具有酸性而腐蚀损坏，长期水流冲刷造成土方流失、地面下陷。片区人员和养护单位会同市政处拿出处理方案，及时抢修，确保了管道和道路的安全。根据巡线、市民报告，及时维修了一加、金隆公司等六处污水漫溢管道，给市民一个整洁的生活环境。

（５）按照铜陵市住建委的要求，项目公司积极推进城建计划项目，按节点要求加速推进。

５. 防汛抢险工作

（１）加强人财物准备。成立了防汛抢险队和片区应急抢险队、泵站防汛抢险队。备足防汛资金，准备泵车４台、疏通车１台、挖掘机５台、吊车２辆和黄沙、石子等防汛车辆和物资。

（２）加强预案演练。制定了排水防涝应急预案，进行了两次应急预案演练，提升企业的应急处置水平和员工的自救互救能力。加强汛期值班，处理紧急突发事件。

（３）完成了移交泵站的水泵解体维修，拍门、防洪闸、格栅等设备检修，行车维修维护，配电系统检测及电气试验以及部分安全防护设施整改工作。完成了雨水泵站前池清淤130次，清理淤泥量8520立方米。

（五）资产公允价值确定或评估情况

１.资产评估的委托方：铜陵市水务建设投资有限责任公司。

２.评估机构：北京国融兴华资产评估有限责任公司。

３.评估基准日：2015年４月30日。

４.评估报告名称及文号： 《铜陵市水务建设投资有限责任公司拟转让铜陵市城市排水一体化PPP项目涉及的相关资产评估报告》（国融兴华评报字〔2015〕第530015号）。

５.评估对象：铜陵市新民污水处理厂相关实物资产（不包括土地使用权）；城市排涝泵站12座、城市污水提升泵站８座；道路排水管（渠） 总长约290公里；主城区污水管网总长约206公里。

６.资产评估结果：截止到评估基准日2015年４月30日，在持续使用条件下，铜陵市水务建设投资有限责任公司委托评估的铜陵市城市排水一体化PPP项目涉及的相关资产价值为78203.74万元。

７评估核准机构；铜陵市财政局。

８核准日期：2015年12月14日。

（六）国有产权核实与界定情况

该项目转让的国有产权范围为铜陵市新民污水处理厂相关实物资产安徽省铜陵市城市排水一体化项目（不包括土地使用权）；城市排涝泵站12座、城市污水提升泵站８座；道路排水管（渠）总长约290公里；主城区污水管网总长约206公里。转让方对该产权拥有完全的处置权且实施不存在任何限制条件。

（七）人员分流及安置等情况

人员安置过程中，实施机构始终遵循以下四条原则：

（１）依法规范操作的原则；

（２）有利于企业发展和保持经营稳定的原则；

（３）充分维护职工合法权益的原则；

（４）公开、公平、公正，广泛征询和充分尊重职工意见的原则。根据个人意愿，员工可以选择进入项目公司，项目公司按资产转让协议规定全员接收；也可以选择解除原有人事（劳动） 关系的，项目公司根据相关政策足额支付经济补偿。项目公司成立之初即迅速成立工会，关注员工情绪，得到良好回馈。员工积极开展工作，项目公司快速实现平稳过渡。同时，项目公司重视新进员工及原有员工的教育和培训工作。通过业务培训提高员工业务能力，熟悉首创经营理念和要求，明确工作职责，培养员工自身的业务素质和解决问题的能力。

（八）转让价款使用情况

项目公司通过自有资金和银行融资支付转让对价后，财政部门根据每年的支付义务，从资产转让价款中预留一部分用于支付职工安置费用。剩余部分转让价款，一部分资金作为项目最初５年的专项预算，确保了该项目的平稳实施。运营期内剩余年度的支付义务，财政部门已承诺纳入中长期支出计划。

（九）回报机制和调价机制

１.回报机制。项目公司通过在特许经营期内获得政府购买服务费的方式获得收益回报。购买服务费包括污水处理服务费和排水设施服务费两部分。其中污水处理服务费用于补偿项目公司购买污水厂存量资产所支付的转让价款和污水处理的运营成本；排水设施服务费用于补偿项目公司购买排水管网和泵站等排水设施存量资产所支付的转让价款和维护排水设施的成本。

２调价机制。根据人工费、水费、电费、药费等直接成本变化和企业所承担的税费变化以及通货膨胀情况，对政府购买服务价格设计调价公式，每３年调价１次。如特许经营者自身管理等原因导致的营运成本上升则不在调价范围之内。

（十）风险分担机制

该项目风险分担机制如表所示。

铜陵城市排水一体化项目风险分担机制

（十一）新建、改扩建项目实施方式

对于改扩建项目、新建项目仅做原则性约定。待这些项目条件成熟后，参照《特许经营协议》约定的相关原则，另行签订补充协议。新建、改扩建责任主体在特许经营协议双方达成一致的情况下确定。履行程序如下：

（1）新建、改扩建项目前期审批手续。

（2）项目公司根据特许经营协议约定，提交建设方案和报价，工程造价按审核后工程总投资预算下浮10％确定。内部收益率在不超过特许经营协议设定的上限前提下，根据已实施主体项目（即TOT转让部分） 的内部收益率、同期银行融资利率、同类项目的内部收益率综合确定。

（3）政府方与项目公司就方案和报价进行谈判。

（4）如双方达成一致，则由项目公司作为新建、改扩建责任主体组织项目设施；如双方无法达成一致，则政府方可自行通过招投标方式选取新建、改扩建施工单位。政府方保留自行选取新建、改扩建责任主体的权利，仅当项目能够实现物有所值时，采用PPP模式实施。因此，新建、改扩建项目的实施不影响项目整体的物有所值。如果由项目公司作为新建、改扩建责任主体，则相关项目支出义务纳入整体ＰＰＰ支出义务。财政承受能力遵循动态调整的原则，在政策允许的上限范围内安排新建、改扩建项目的支出。

三、借鉴价值

该项目在操作模式选择、存量资产公允价值确定、盘活存量资产与新建项目联动推进、收回投资再使用、主要矛盾化解等方面拥有较好经验。

（一）特点及亮点

１.“厂网一体化”运作付费与绩效考核挂钩

在该项目实施前，当地厂网处在分离管理的状态，存在管网渗漏却无部门管理的普遍性问题。“厂网一体化” 模式的优势主要体现在整合污水处理厂和排水管网，统一管理，提高运营维护效率。在以往单独以污水处理厂作为PPP项目实施标的基础上加入管网，使得原本分离管理的厂、网实现了统一管理，不仅有利于政府发挥其监管的长处，也促进了排水设施维护的专业化和市场化。

此外，该项目采用存量资产转让方式，短时间内盘活了大量的管网资产，创新了融资方式。政府为了扮演好监管者的角色，需要建立一套详细的考核体系对项目运营做出评价。该项目在制定考核标准时，充分结合了排水办的实际工作经验，针对铜陵排水设施维护中容易出现的重点、难点问题，提炼了可操作性强的考核标准。《特许经营协议》约定从合作期第二年开始，双方可根据上一年度考核情况、本年度工作重点等因素对绩效考核标准进行调整；绩效考核分数与政府付费直接挂钩，每低于及格线（85分）１分就从当期服务费中扣减５万元。该扣减幅度结合单期服务费金额确定，确保对项目公司产生激励作用，利用市场机制提升服务质量。

２.创造性实现了国有产权交易和PPP项目社会投资人招选的合并

该项目采购过程充分考虑了政府选择社会投资人程序和国有产权交易程序的差异和共性，通过市场测试，在指定产权交易机构进行公开挂牌，通过“定资竞价”（确定固定资产转让价格，竞争服务费单价） 方式在转让资产的同时由社会资本竞争服务费单价，最终通过评审小组结合报价、业绩、技术、财务等因素综合评分的方法确定投资人。这种操作方式的优点，一是保证了国有产权转让的合规性，确保项目后续运营不会受到项目设施产权受让主体与项目公司不统一问题的影响；二是实现了社会资本的有效竞争，市场测试为社会资本有效参与提供了保障。“定资竞价” 与综合评审结合的方式，区别于国有资产转让传统的竞争资产价格方式，实现了公共服务质量和成本的优化；三是将社会投资人招选与国有资产转让合并操作，显著地节省了时间，提高了工作效率。

（二）项目实施成效

铜陵市于2014年８月被安徽省住建厅列为城市排水（雨水、污水）PPP模式试点市。根据市政府要求，由市水务局牵头积极推进污水处理及市排水设施一体化PPP项目。该项目通过城市排水污水一体化运营管理，有效推进了铜陵城市排水一体化项目，实现了政府、投资方和城市居民的共赢。

１.经济效益

该项目盘活存量资产7.88亿元，且项目实施后，项目公司运用其先进的运营管理技术及经验，降低了铜陵市污水处理排水设施的运营维护成本，提高了工作效率，为铜陵市带来很大的经济效益。

２.社会效益

该项目采用“厂网一体化” 模式，将原来分离管理（甚至是没有管理）的水务基础设施统一打包管理，在破解以往管理壁垒的同时，提高了排水设施的使用率，改善了提供给城市居民的基础设施条件，带来了社会效益。

３.环境效益

项目公司具有先进的运营维护管理经验，提高了污水处理效果，降低了处理成本，根治了管网渗漏造成的地下水污染，对铜陵市的环境保护起到关键性的作用。

４.优化政府治理

该项目采用PPP模式，带动了政府治理优化，将政府从“运动员” 的角色转变为“裁判员”，提升了政府公共服务水平。政府从原来的身兼公共服务提供者和监管者二职，转换为专注做好监管，消除了“自己管自己”的弊端。

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