国家发改委存量PPP项目典型案例：贵州省凯里市城镇供排水项目

发布日期：2018-03-12来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 一、项目概况

　　 (一)项目背景

　　 凯里市位于贵州省东南部，是黔东南苗族侗族自治州州府所在地，共辖2个省级经济开发区、7个街道办事处和11个镇，城区面积约86平方公里，总人口约70万人。推广实施该PPP项目之前，凯里市城镇供排水由凯里市属国有企业(市自来水公司)实施与管理。市自来水公司是集公益性、服务性和生产经营性于一体的城市供、排水企业，始建于1959年6月，其前身是“黔东南州工程处市政工程大队龙井供水站”，1980年4月更名为“黔东南州凯里自来水公司”，1984年4月凯里撤县建市后，划归凯里市，先后隶属凯里市市政公用事业局、凯里市城市管理局、凯里市水务局管理，后更名为凯里市自来水公司。

　　 凯里市城市供排水事业经过57年的建设和发展，供水规模和经营范围不断扩大，日最大供水能力14.9万立方米，在建开怀供水三期工程投入运营后，可具备19.9万立方米/日的供水能力，用水人口近40万。现有DN100以上主干管线280公里，供水普及率99%，设有管网末梢水卫生监测点20个，拥有完善的制水、消毒、水质检测、管线测漏手段。市自来水公司下设有龙井、普舍寨、金泉湖、开怀龙井4个水厂。经营范围涉及自来水供应、水质分析与监测、管道安装、水表检定等。截至2016年10月市自来水公司在册职工262人，其中各类专业技术人员58人，退休职工68人。随着凯里市城市的扩容，城镇供排水面积也不断扩大，市政府不断加大对供排水建设的投入，同时由于市级财力不足，大部分建设资金通过举债和采用BT模式，加重了政府的债务负担。为推动凯里市城市基础设施和公用事业投融资体制创新，同时引进先进管理和技术、提高凯里城市基础设施和公用事业的服务理念和服务效率，有效化解地方政府债务，凯里市委、市政府决定实施凯里市城镇供排水PPP项目，引进具有丰富城镇供水企业管理运营经验和较强投资实力的社会资本方，政府方转让凯里市自来水公司现有供水经营性资产70%的产权，由社会资本与政府授权主体组建专门从事凯里市城镇供排水业务的项目公司，其中凯里市人民政府授权机构持有项目公司30%的股权，社会资本方持有项目公司70%的股权。

　　 (二)项目进展情况

　　 1.项目前期准备阶段

　　 根据市委、市政府安排，凯里市城镇供排水PPP项目于2015年1月启动。凯里市组织相关部门先后到广东粤海水务集团、北控水务集团及贵州水投水务公司考察PPP项目开展情况，制定了凯里市城镇供排水PPP项目工作推进计划，经2015年第四次市委常委会议审定同意，成立了凯里市城镇供排水PPP项目工作领导小组，明确由市水务局作为项目实施机构。

　　 一是确保国有股权交易的合规性。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》、《企业国有产权转让管理暂行办法》、《关于规范国有企业改制工作的意见》的相关规定，启动国有股权转让程序：由市国资办、市水务局牵头，原凯里市自来水公司委托中兴财光华会计师事务所贵州分所对凯里市供排水已形成的资产进行清产核资、财务审计;委托中联资产评估集团有限公司对市自来水公司总资产进行评估。通过评估，凯里市自来水公司账面资产总额15561.05万元，负债6486.8万元，经营性净资产9074.25万元;同时也对炉山供水BT项目、万潮水厂子项目、开怀龙井水厂项目、新城区管网项目等在建项目进行了资产审计评估。资产转让价格不低于评估价值，项目公司根据原凯里市自来水公司职工代表大会通过的《员工置方案》接收全部在册职工，保留职工国有企业的福利待遇不变。相关转让手续均报市人民政府、市国资办批准及备案。

　　 二是完善“一方案两报告”等相关文件的编制工作。2015年8月凯里市通过邀请招标的方式确定贵州天合律师事务所作为该项目的咨询机构，负责该项目的策划和法律咨询等一系列工作。经市各相关部门组成的专家评审小组评审，项目通过物有所值评价及财政承受能力论证，　《凯里市城镇供水PPP项目实施方案》报市人民政府常务会议通过，并经市委财经领导小组会议批复。

　　 2.社会资本方遴选阶段

　　 该项目采取竞争性磋商方式于2015年12月对投标单位进行资格预审，通过资格预审的单位有北控水务(中国)投资有限公司、江西金大莱环保股份有限公司、安徽国桢环保节能科技股份有限公司、重庆水务集团股份有限公司。2016年3月通过竞争性磋商，北控水务(中国)投资有限公司排名第一，凯里市人民政府成立了凯里市城镇供排水PPP项目采购领导确认谈判小组进行谈判，最终择优选定北控水务(中国)　投资有限公司为社会资本合作方。2016年6月，《贵州省凯里市城镇供排水PPP项目合同》、《贵州省凯里市城镇供排水PPP项目资产转让协议》、《贵州省凯里市城镇供排水PPP项目合资合同》及《贵州省凯里市城镇供排水PPP项目特许经营协议》分别签订。

　　 3.项目执行阶段

　　 2016年10月19日项目公司———凯里北控清源水务有限公司正式揭牌运营。项目公司无条件接收原市自来水公司全部职工。项目公司具体执行

　　 情况如下：

　　 (1)调整内部职能机构

　　 一是将凯里市自来水公司原15个职能部门整合为11个职能部门，实现了机构更精简、人员更精干、管理更高效的预期目的。二是开展了初始化培训和制度建设工作，完善了报表系统，完成了管理制度的修订、上墙，并制作各种标识、标牌，为规范管理奠定了基础。三是做好人员安置，项目公司根据凯里市自来水公司职工代表大会通过的《员工安置方案》接收凯里市自来水公司全部现有在册职工，保留职工国有企业职工身份和保持福利待遇不变。职工平均工资(包括企业支付部分的五险一金等)不低于2015年凯里市自来水公司平均水平。职工工资、福利随凯里市社会经济发展、企业经营业绩逐步改善。项目公司继承凯里市自来水公司承担现有离退休人员以及未来正式退休职工的既有福利政策等。

　　 (2)加强对原设施的改造和运营管理

　　 一是推进“一户一表”改造工程。为彻底解决原有总分表计量误差导致的分摊水费高、纠纷多的问题，项目公司将“一户一表”　改造列入重要工作来抓，已累计投入800余万元，对老旧小区进行“一户一表”　改造达6000余户。二是加强水质检测工作。为确保市民饮用放心水，每月对各水厂进行一次全分析检测，积极与市水务局对接并加强对水源地的巡查工作，做好水源地保护，确保水源安全，并对水质实行三级检测制度，以确保水质达标。全年共进行水质检测水样2060个，出厂水水质合格率达99.8%，管网水合格率达99.4%，水质综合合格率达99.5%。2017年累计投入53万余元增加检定设备，积极参加国家举行的实验室能力验证，目前具备了77项水质检测能力。三是抓好供水服务工作。项目服务用水户54608户，采取多种缴费方式(微信、支付宝、邮政一站通、银行代收及人工催收)方便用户交费，确保年水费回收率达99.5%以上。四是遵守供水服务承诺。在接到爆管信息后，维修队伍必须在市内半小时内、市郊一小时内赶到维修现场，2017年1—10月共维修管网680余次，更换管道3000延米，阀门200余个，管网维修及时率达98%以上，投入380余万元对老旧管网进行改造。五是加大违章用水稽查力度。不定期对用户用水性质、盗水、供水设施被覆盖等情况进行排查，同时加强管网查漏工作，降低产销差率，提高供水收益。2017年1—10月累计开展查漏工作119次、查处违章用水7起，为企业挽回损失47万余元。六是加大表务管理。漏损率控制在20%以内，水表安装严格按照规范进行，并严格执行水表首次使用强制检测制度及到期更换制度，有效控制了水表计量不准确问题，同时利用小区总表对管网进行两级计量考核，管网漏损率得到有效控制，从2015年的24%下降至18%。七是加强供水调度工作。投入150余万元建立了供水调度系统，在全市设置了33个监测点，适时监测管网供水压力，有效解决供水压力不足及局部用户缺水问题。八是提升供水服务。开通了96015供水服务热线，方便用户供水水费查询、缴费、入户、报修、投诉、咨询等需求，并对维修情况进行回访，最大程度地实现了公司为民服务的宗旨，提升了公司的品牌形象，同时聘请了社会义务监督员8人对供水行风进行监督，有效促进了供水行风转变。九是秉承“政府放心、市民满意、企业盈利、员工受益、伙伴共赢”的理念。公司组织全体员工开展了服务意识、服务礼仪、敬业精神、团队精神培训学习，使公司各岗位人员的知识素养、服务水平得到了提高，也进一步提升了工作人员的综合素质，为公司持续发展和企业文化建设提供了坚实的基础。十是制定供水应急预案。为做好城市供水系统突发事件的应急抢险抢修工作，及时有序高效妥善处置应急突发性事故，项目公司制定了供水应急预案，每年组织开展演练，检验应急预案的实用性和可操作性，提高各级指挥人员处置重大事故的能力。按照《住房城乡建设部、国家发展改革委、公安部、国家卫生计生委关于加强和改进城镇居民二次供水设施建设与管理确保水质安全的通知》的要求，对全市的二次供水加压设备进行了排查，本着先易后难的原则，逐步开展接收、建设工作。截至2017年10月承接二次加压业务135万余元，二次加压泵站5座。

　　 (3)做好城乡扩容供水工作

　　 根据《凯里市城镇供排水PPP项目协议》，项目公司必须承接凯里市乡镇供排水业务，于2017年6—10月接管凯棠镇、舟溪镇供水业务，投入了126余万元对两镇供水基础设施进行了改造。正在逐步推进旁海、湾水、龙场、大风洞四个乡镇供水业务的接管工作，将有效保障乡镇供水安全。

　　 (4)项目公司经济效益得到体现

　　 2017年1—10月主要经济指标完成情况：完成供水量2812万吨，同比增长11.6%;完成售水量2264万吨，同比增长13.8%;完成产值6309万元，同比增长17.5%;利润501万元，同比增长127.7%;上缴税金475万元，同比增长48.3%;水费回收率达99.5%以上;水质综合合格率达99.50%。

　　 二、运作模式

　　 (一)合作范围及期限

　　 该项目涉及凯里市城镇供水排水业务，经营期限为30年。

　　 (二)运作方式

　　 凯里市人民政府根据凯里市供排水系统现状，通过公开竞争性程序将凯里市供排水系统中的股权转让给社会投资人，社会投资人和凯里市人民政府在当地设立项目公司，凯里市人民政府授予项目公司特许经营权，项目公司在特许经营期内负责项目资产的经营，通过使用者付费和政府购买服务方式收回投资并获得合理投资收益。同时综合考虑该项目PPP运作外部条件及市场环境，采取了“转让资产+股权合作”模式。

　　 (三)交易结构

　　 凯里市人民政府授权凯里市水务局作为该项目的实施主体，以竞争性磋商采购方式选择社会资本，由凯里市自来水公司代表政府与中标社会资本方签署《合资协议》，在凯里市共同出资设立项目公司(SPV);其中市政府持股30%，中标社会资本方持股70%。凯里市人民政府与社会资本(项目公司)　签署《PPP项目合同》;凯里市水务局代表凯里市人民政府与项目公司签署《特许经营协议》，授予项目公司在整个特许经营期限内的投资、建设、运营和维护凯里市城市供水设施的权利。项目公司在特许经营期限内，负责凯里市城市供水设施的维护、运营，并通过向用户收取自来水费等方式收回投资并取得合理回报。

　　 (四)回报机制

　　 该项目为经营性项目，项目公司通过“使用者付费”　模式，以向用水户收取自来水费的方式获取收益，自来水价格由凯里市物价部门核定。在特许经营期间内，根据项目公司运营成本的变动，政府方应适时启动供水价格调整，保障项目公司合理收益水平。按照政府乡镇供排水规划及实施方案，项目公司逐步承接凯里市乡镇供排水业务(包括城乡扩容供水部分)，政府方通过制定乡镇供水价格、财政补贴等方式保障项目公司可以按照相关法律、法规获得合理的回报。

　　 (五)调价机制

　　 项目运营期内，受消费物价指数、劳动力市场指数等因素影响，成本增长超过一定数额时，对于现有的城市供水部分由凯里市物价部门根据《中华人民共和国价格法》、《中华人民共和国城市供水条例》以及《城市供水价格管理办法》等有关规定，按照程序申请调整水费价格，实行价格听证制度。居民生活用水(阶梯式水价)、非居民生活用水、特种用水实行区别定价原则。《贵州省城镇供水价格管理办法》已明确规定“城镇供水价格实行政府定价管理”;“城镇供水企业的利润水平根据不同的资金来源和兼顾社会各方的承受能力确定”：其中“主要靠企业投资的，包括利用贷款、引进外资、发行债券或股票等方式筹资建设供水设施的供水价格，还贷期间净资产利润率按8%—12%核定。还贷期结束后，净资产利润率按8%—10%核定”。若项目公司的净利润超过上述比例，再根据实际情况签订补充协议另行约定。针对需改扩建的乡镇供水部分采取“一镇(乡)　一议”　的方式，即物价部门根据各乡镇供排水建设和运营成本的实际情况分别核定供水价格，政府再结合不同乡镇经济困难情况、居民消费承受力等因素，给予项目公司一定的财政补贴，以确保特许经营期间内正常运营;相应具体的调价、补贴方式再另行签订PPP项目协议之补充协议进行协商约定。另外，项目公司承继凯里市自来水公司现有的与城市供水业务相关的其他辅助性经营业务，如供水管网建设、水表检定等，并在法律规定的经营范围内开展其他经营性业务。

　　 (六)转让价款使用

　　 一是用于化解原自来水公司的债务;二是用于城区基础设施建设。

　　 三、借鉴价值

　　 (一)主要成效

　　 1.进一步推进国有企业改革

　　 政府通过与社会资本合作，引入有丰富城镇供水管理运营经验和较强投资实力的社会资本方，进一步强化了政府的监督管理职能;政府将不再直接承担企业的运营管理职能，实现传统水务行业的“政企分开”。

　　 2.有效化解政府存量债务

　　 凯里市城镇供排水PPP项目涉及2014年以前的政府存量债务，债务余额数为10883.22万元。按照《贵州省凯里市城镇供排水PPP项目合同》和《贵州省凯里市城镇供排水PPP项目资产转让协议》要求，债务的化解主要通过政府用市自来水公司经营性净资产和在建工程总投资70%的转让价款来支付应付工程款并承接凯里市自来水公司债权债务以化解存量债务。2016年，市财政局收到已经审计评估的账面经营性净资产9074.25万元的70%资产转让价款6351.98万元;2017年10月，市财政局收到凯里市炉山循环经济区供水工程(BT项目)建设项目总造价17902.28万元的70%资产转让价款12531.6万元。

　　 3.加快公共设施建设，增加公共服务供给

　　 该项目的实施不仅可以减轻凯里市政府对城市供水设施投入的财政负担，加快推进项目建设，还能有效促进政府职能转变，减少政府对微观事务的干预，腾出更多的精力放到规划和监管上。同时降低了公共领域项目的社会资本准入门槛，拓宽了社会资本发展空间，进一步激发非公有制经济的活力。对社会公众而言，通过“让专业的人做专业的事”，提高项目的运营管理水平，增强公共产品和服务供给效率。

　　 4.有助于实现风险优化分配

　　 社会资本方为追求一定的合理收益，自愿承担与收益相对等的项目投融资、建设、运营和维护风险。政府在明确投资回报机制的同时，可以将绝大部分核心风险转移给更有能力管控的社会资本方。如此风险分配框架符合最优风险分配原则、风险收益对等原则与风险有上限原则。

　　 5.社会效益更加明显

　　 通过引进具有丰富城市供水项目运营经验的社会资本，一方面可以增加项目公司的资本实力，有利于后续的供水设施投融资建设，另一方面，可以促进企业提升管理水平和运行效率，推动企业在提高供水水质、保证供水压力、改造老旧管网、减少水量漏失等方面实现新的突破和跨越，为凯里市的社会公众提供更加优质的供水服务。

　　 6.引进先进的管理模式

　　 结合凯里市的实际情况，找到适合凯里市城镇供排水事业健康持续发展的路子。通过与北控水务集团的PPP项目合作，引进先进的管理模式;通过“三化一平台”　(初始化、正常化、优质化，打造卓越运营商)　建设，有效提升企业的经营管理能力，对于进一步提升凯里市的城市品质品位，完善城市管理服务水平具有重要意义。

　　 7.拓宽了投资渠道

　　 通过与北控水务集团在PPP项目的合作，用社会资本金解决了凯里市自来水公司沉重的债务和生产运营资金的不足，减少了政府的财政负担，盘活了存量资产，为供水基础设施建设提供了有力的资金支持。凯里城市供水从单一的国有体制转变为产权多元化的水务投融资机制，为黔东南州供排水企业改革改制发展提供了借鉴。

　　 8.加快了城市乡镇供排水一体化建设

　　 按照《贵州省凯里市城镇供排水PPP项目合同》约定，项目公司将承接凯里市及所属乡镇的供排水业务。按照水务城乡一体化要求，“十三五”期间项目公司将投入6800余万元对凯里市六个乡镇新建供水设施进行改造，解决乡镇供水设施老化、供水量不足的问题，届时将实现同城、同网、同价、同质、同服务的城乡供水一体化模式，打破城乡分割的供水体制。

　　 同时，由项目公司实施的凯里市清水江流域污水处理工程(9个子项目，分布在8个乡镇)　总投资2.23亿元，实现厂、网打捆一体运行;其余3个乡镇的污水处理工程已立项，将投入4500余万元并启动建设，有于实现凯里市所有乡镇均有污水处理设施，对乡镇污水进行集中处理的目标。

　　 (二)推进过程中存在的困难和问题

　　 1.国有资产审计评估时间长、难度大

　　 该项目自2015年1月开始实施推广，由于已建、在建项目中形成的资产不清晰，如地下管网等发生变化等因素，其资产评估和审计难以确定，完成时间较长，造成项目推进较慢。

　　 2.项目边界条件认识不足

　　 一方面政府相关部门认为引进资本方后，所有费用都应由项目公司承担，导致项目公司压力较大;另一方面社会资本方在运营污水处理厂过程中，一般只愿意运营污水厂，不愿意运营污水收集管网，如政府需要项目公司运营污水收集管网，则运营成本会大大增加，将大幅增加政府后期购买服务的费用。

　　 3.PPP项目推广经验较少

　　 凯里市缺失专业的PPP咨询服务机构，缺乏策划、包装、推广、组织实施和规范运用PPP模式的技术支撑等方面的专业人才。在推广过程中，当地政府部门仍存在按“招商引资”的逻辑和程序运作PPP项目，或者仅考虑用PPP模式解决融资等问题，对项目运营情况及绩效考核把控不够严谨。

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