安徽省积极稳妥推进PPP模式可持续发展

发布日期：2018-07-06来源：网络来源编辑：张继蕊

[摘要]

　　 近年来，在省委省政府的坚强领导下，我省各部门密切配合，上下联动，积极稳妥推进PPP模式，取得了阶段性成效。截至2017年9月30日，我省PPP项目数250个，入库项目金额2629亿元，项目需求不断增加，规模持续扩大。 2016年我省项目落地率31.1%，略高于全国27%的落地率。其中，我省池州市污水处理及市政排水和安庆外环北路项目成功入选财政部首批10个示范项目案例，并在全国推广项目实施经验。由于PPP模式在我省尚处于探索阶段，项目推进过程中，一些问题也逐渐凸显出来。

　　 一、我省PPP模式推进中存在主要困难和问题

　　 管理职责政策不明晰。政府多头管理，国家发展改革委员会和财政部同时推进PPP项目，造成部委间职责不清、具体条款相互冲突，地方执行难度加大，相关企业无法分清财政部门和发改委职责划分及具体分工。

　　 社会资本动力不足。一方面政府大力推进，另一方面因优质项目稀缺、收益不确定、法律法规不完善、风险分担机制不合理、融资困难等原因，社会资本进入热情不高。表现在国企和各种融资平台参与积极性较高，但外资、民营企业等社会资本参与度不够。

　　 PPP项目落地存在瓶颈。安徽省相对落后地区PPP项目需求较大。如安庆、阜阳两地的项目数和投资需求分列全省前两位。但两地县级基础设施和财政能力较为薄弱，社会资本吸引力不足，PPP项目落地难。

　　 PPP公共服务项目不足。从目前看，PPP项目主要集中在市政工程、交通运输、生态建设和环境保护、城镇综合开发等基础设施的建设与开发，而教育、医疗、养老、体育、文化等项目少之又少。

　　 二、我省PPP模式的制约因素

　　 从整体看，我省PPP模式尚在探索过程中，当前无论是法律完备性、政府的规范性、契约治理、预算管理及人才的专业性等方面都存在亟待破解的制约因素。

　　 法律层面因素。我国尚未出台专门法规。国家发改委和财政部两个部门法规，在具体条款存在冲突问题，导致投资者对政府政策、自身的回报等无法做出一个可靠、理性的预期，从而挫伤社会资本的积极性。

　　 政府行为因素。 PPP项目的决策、审批、监管、服务，政策变更、兑现风险、市场监管等造成投资回报率难以确定，直接或间接影响社会资本投资热情和收益。

　　 契约治理因素。公私合作契约中风险分担机制和利益分配机制科学性和合理性不佳。首先，风险分担机制不科学。在风险分担方面，地方政府可能存在过度承担和过度转嫁两种截然相反的行为；其次，利益分配机制不合理。以股权比例和回报机制所反映的利益分享机制不能达成共识，是签订契约的重要阻碍因素。

　　 预算管理因素。项目预算管理透明性不高；项目基金、补贴等支出不及时、不到位，加大了财政风险，损害了社会资本的利益。

　　 专业人才因素。政府部门中能熟练管理和操作PPP项目的人员较为匮乏，制约了PPP项目的顺利开展。

　　 三、推进我省PPP模式可持续发展的政策建议

　　 强化政府公信力。政府应明确职能边界，改变以往绝对控制、过度干预问题；严把项目前期关口，充分进行项目论证，避免因项目不科学造成的被动失信；加强绩效考核和责任追究，对政府失信行为的关键责任人实行终身追责。

　　 构建共赢的契约治理机制。要建立公平有效的项目风险分担机制。企业应当承担项目建造和运营风险；政府应承担政治、法律和政策风险；对于不可控风险、市场风险等则应有政府和企业共同承担。另外，PPP模式中嵌入期权机制，建立动态的风险共担机制；探索建立项目破产机制和社会资本的退出机制。要设计激励性的利益分配机制。一是合理分配股权。为鼓励企业积极参与，应将股权比例适当向企业倾斜，提高项目技术和管理效率，实现政府和企业的双向制衡；二是合理确定双方回报机制。在实践中，需要根据各方的合作预期和承受能力，结合项目所涉的行业、运作方式等实际情况，合理确定价格、运营年限，因地制宜地设置合理的付费机制，确保政府补贴适度，防范中长期财政风险。针对大量短期缺乏盈利收入的公共设施、公益项目等，可设定较长政府回购年限和合适价格，提升社会资本积极性。

　　 规范预算管理。要完善PPP项目预算公开制度。年度PPP项目承诺的财政投资、补贴、付费以及缺口补贴等支出均应编入省级预算和财政规划，接受各级人大、财政、审计及社会的监督，降低财政风险，打消社会资本对政府人事变动的顾虑，用机制确保社会资本的利益。要设立并不断充实PPP发展基金，建立资产交易平台。安徽仅有一个省级层面的PPP基金，应进一步扩大省级PPP基金范围和规模，条件允许时可尝试建立市级发展基金；建立政府和社会资本资产交易管理平台，提高PPP平台的项目流动性，促进交易程序化。此外，PPP项目的财政支出应逐步实现从源头补贴到关键环节补贴、从全部补贴到选择性奖励的转变。根据PPP项目的特点，设置合理、灵活的政府补贴机制；强化专项资金引导功能，突出服务类公共产品投资项目的导向作用；优化调整财政支持项目环节，有针对性的扶持县级PPP项目，提高县级公共产品水平。

　　 加强专业人才培养。要加快相关人员管理能力培养与提升。加强与金融部门、咨询中介机构的人才合作，对相关人员进行专业知识的培训和案例分析；选派业务骨干前往国外考察，学习先进管理理念和成功经验；加强对市县级相关人员的培训力度，灵活采用专业讲解、重点扶助、系统培训等方法。要利用高校智库资源，建立PPP研究中心。结合我省高校实际，鼓励经济、管理类以及综合类高等院校，集合本校法律、财政、金融、管理等优秀研究人员，组建PPP项目研究中心，发挥高校对地方经济和社会发展的智力支持。

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