PPP模式的道与术之——政策与案例

发布日期：2015-02-11来源：本站编辑：靳明伟

[摘要]

　　为什么说案例现在不太好讲?因为现在所说的PPP是刚刚出来的新的一些政策的导向或者新的做法，其实它还没有完全定型，我们现在的案例还是过去的案例，我怕给大家造成误导，觉得这些案例具有代表性。其实过去的案例还是站在BT和BOT的角度来做的PPP，还是原来比较狭窄范围的PPP。其实我更想跟大家介绍的是现在比较新的，特别是新的合同和操作细则指引下的新的PPP案例会比较有用。

　　就在前两天，财政部又发了三份文件，是2015年1月19号发的一份《关于规范政府和社会资本合作合同管理规定的通知》，然后在1月21号连发两份文件，第一份是《关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》。紧接着这个政府采购管理办法，把其中的一个采购方式叫做“竞争性磋商采购方式”，这个管理办法就进行了细化。这是为什么呢?因为其实在PPP的政府采购模式里面，最经常用的就是竞争性的磋商采购方式，所以它进行了进一步的细化。到目前为止，我觉得财政部他们的工作还是非常快的，不但出了操作指南，就是12月4号出的这个合作模式的操作指南，紧接着就推出了30个示范项目，然后从1月份立马就把指引性的合同范本给了大家。

　　合同范本后面还有政府采购的具体办法也出来了，所以我觉得他们的工作做得很扎实。这是为什么?因为中国是成文法，什么东西一定要用文字把它说清楚。所以写文件的人也是相当累的，其实每次我读文件的时候都很同情那些政府里面写文件的官员，我觉得他一定要面面俱到，而且还要把一些关键点说得非常清楚，因为它这是指引性的文件，一方面要让政府的各级部门看完这个文件就能够执行，另一方面又要疏导堵漏，就是堵住政策漏洞。

　　所以我觉得，如果大家真的对PPP这个模式非常有兴趣，还是得静下心来读这些文件，特别是对这些文件相关研究的文章，对我们理解PPP有很大的帮助。我平时会把一些文件和研究文章打印出来，我有很多文件夹，把这些文件放在一起，然后认真地研读和分析它。

　　我这里还是强调一下，如果我们真的要从事PPP或想做PPP的项目，那么我们还是要花一点时间做深入的研究。通过三个晚上想把PPP给大家讲得很清楚，也是不可能的，我只能点到即止，只是让大家大概知道什么是PPP，PPP的大的规律是什么，它现在能解决一些什么问题。如果要把PPP模式给大家讲清楚，我觉还要讲以下几方面的内容。

　　比如，我已经讲过了政策的框架和新政的解读，其实我们还要讲一讲融资模式，特别是在现在大的金融环境下PPP现在的融资模式。其实，要讲融资模式就得讲好几节课。还要讲一讲《预算法》。因为在我们中国，你要知道PPP的还款来源，对中国的财政预算体系要非常了解，特别是新的《预算法》出来以后，它对财政资金的管理其实也涉及到PPP的落地。如果还要再讲，其实我们要讲各种实际的案例。

　　除了我说的政策、金融，包括预算体系，就是政府相关的一些管理办法，其实我们还要研究它的法律。法律相关的也是很专业的，关于对于PPP来说，我们一定要把法律框架给大家讲清楚，最重要的还是案例分析。因为PPP每一个情况都不一样，每一个成交的架构，成交的结构，包括它的融资模式都不太一样。所以PPP是非常需要专业第三方来进行服务的。我比较喜欢请行业里面最顶尖的第三方来为我们服务，因为这样让我们可以少走一些弯路或者避免一些错误。为什么?因为我们做PPP项目，金额都非常大，经不起任何小问题的折腾。因为PPP做的时间比较长，涉及面比较广，这些小问题在以后项目实施的过程中，它有一天可能就会成为大问题，所以这个情况之下我更愿意用专业团队来为我们服务。

　　所以从这个角度，我觉得，第一，PPP是非常专业的领域，它带有很强烈的很深的专业性。

　　今天我们还是把PPP的一些问题跟大家继续分享，希望大家能够进一步了解。我觉得PPP是一个很专业的领域，所以一定要深入地来研究它。第二，它有很大的经验值，当你在这个领域深入地挖掘以后，它的经验值在这个行业里面就显得非常重要。为什么说它的经验值很重要?有一些事情，当你针对每个项目的时候，都是一个全新的领域。比如，当一个项目来到你面前，你会发现，它的风险界定和分配，这个话题其实就有很深的工夫在里面。你怎么去看待这个风险?这个风险有时候没法用斤两来称。它既要用定性又要用定量的分析方式来对风险进行评估。有时候你的定量只能给你参考，很多时候还是要用感性的定性的分析。而且有时面对项目的时候，给你的信息还是不充分的。如果你面对的交易方是政府，政府给你的信息有时候非常不充分。特别是我们经常想知道它有没有稳定的还款来源，能够归还我们的投资款项。这种，有时候在不断的发展变化当中，同时有时候它给的一些信息未必是真实的，或者它也拿不到真实的数据，就是说你面对的这个甲方它也拿不到真实的数据，这时候你对项目的风险评估就很需要你的经验值。

　　我还想强调一点，比如融资模式的选择，其实这也完全是靠经验值的。当你面对一个项目，或者你以前走了足够的弯路以后，你会发现有的路是走不通的，所以你在面对项目，进行融资方案选择的时候，一方面要靠经验值，第二个，当然现在的金融业也发展得非常快，所以我们还是要保持对金融的学习力和领会能力。这些经验都令我们做项目的时候带有很多的感性经验在里头。比如项目的建设和运营，我觉得这个比较容易落地。在建筑行业，这里面有很多专业人才，只要加上专业性的管理，是没有问题的。难点在哪里呢?难点，一是项目定价与调价机制的确定。因为特许经营合同时间非常长，所以它的不确定性因素特别多。关于定价，眼前的时点，做定价是没有问题的，但在未来长时间的价格，你就需要有前瞻性的调价机制，这也是我们面对PPP项目的难点。而且这种调价机制涉及到甲方和我们对未来判断的角度不同。因为大家的立场肯定是不同的。作为投资方来说，希望调价机制是能够有利于我们这一方的。而作为业主来说，作为甲方来说，他认为调价机制肯定要更加保守，想有利于他们甲方。所以在调价机制的确定上，一是要结合专业，第二还要结合自己的经验进行处理。

　　还有一个就是会计的核算与税务处理。这方面，第一，首先是很专业的，一定要用专业的机构来协助。同时也有一个经验值，因为各地的税务机构对这种PPP模式的理解都是不同的，所以还要跟税务部门进行专业的沟通，这也非常重要。

　　接下来还有，如果这个项目最后有收益，大家是股东，如何进行分享，这个机制也要进行专业的洽谈。同时，在双方博弈的过程中也要利用你过去项目谈判的经验值，还有跟对方打交道的熟练程度来决定你如何来对收益进行分割。

　　还有一个很专业的问题就是合同管理。因为一个PPP框架涉及了很多合同，那么，如何对这些合同进行专业管理?在签订合同的时候一定要聘请好的律师团队。我们曾经试过，当时因为没太重视这一条，在一些合同的处理上不是太好，到后面造成了很大的问题，所以给我的教训是，即使你很熟练了，你对这个行业已经很熟悉了，还是要花这个钱请专业的第三方来协助处理。

　　所以，从我的角度来说，要做好PPP，就要对这几个方面，第一，具有一定的专业性，最好具备一定的经验值，这方面非常重要，就是它的融资模式，第二是它的定价和调价机制，第三是它的法律风险的分析和分担，还有一个就项目的实施和运营，还有一个就是会计核算和税务处理，包括项目的收益如何分享、分割，还有契约的签订即合同管理等一系列东西，要两个方面齐头并进，一个是专业性，一个是经验值。

　　其实，现在的PPP案例是有一些的，但都是过去我们在没有提新的PPP的时候，按照BT和BOT的模式来做的。所以我觉得未必很有代表性，但这里我还是想讲一个案例，就是讲一下北京地铁四号线的这个案例。在我们公司的网站，也放了不少的案例，大家有空也可以上去看一下。因为每个项目都有它的特殊需求，而且因为它的基础、方向不同，比如它的项目类型不同，它究竟是公益类型的项目，还是半公益的项目，还是收费的项目，这些都不一样。所以，它的整个融资模式、交易架构、风险的分担方式都不一样。

　　有时候，我们对一些项目的界定，要去研究政策的一些规定，比如43号文里面规定了，地方政府的举债融资机制主要是针对公益性的事业，那么我们就要对“公益性”这三个字，即什么是“公益性”的项目进行界定，我们就要在它的相关文件中去找，你会看到，“公益性项目是指为社会公共利益服务，不以盈利为目的，且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目”。它列举了，比如公益性的项目包含但不限于以下几类：第一，城市开发，基础设施建设项目，它包括城市基础设施、市政建设园区开发建设等等;它的公益性项目第二项是土地开发项目，包括土地整理、土地储备管理等等;第三个公益性项目是公益性的住房项目，包括棚户区的改造、保障房、安居房、安置房、经济适用房、廉租房的建设等等;第四个公益性的事业包括垃圾、污水处理、环境整治、水利建设等等。所以，在相关的文件里面我们看到，这四项才是我们政府认为的公益性的项目。

　　准公益性的项目是指为社会公共利益服务，虽不以盈利为目的，但可以产生较稳定的经营性收入的政府投资项目。它包含哪几类呢?第一类是公共服务项目，包括供水、供电、电力、供气、供热等等，这是准公益性项目，因为它是有一定收费的。第二是公共交通建设运营项目，包括高速公路运营投资、铁路、港口、码头、机场、机场的建设运营、轨道交通的建设运营、城市交通的建设运营等等。这就是他们认为的准公益性项目。我列举了那么多项目，每一个项目都独具特点，每个大类的项目，也就是说城市基础设施建设，跟土地整理，跟棚户区改造，包括垃圾处理和污水处理等等，每一类都不太一样。所以，我们要根据项目的具体情况来制定具体的项目成交模式，整个合同框架，包括它的融资模式，都是不一样的。

　　PPP其实是很窄的一个领域，难得大家有兴趣对它进行关注，说明我们的同学们都太爱学习了。其实，43号文规定，它写得很清楚，就是鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业的投资和运营，政府通过特许经营权合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定的收益，政府不承担投资者或者特别目的公司的偿债责任。其实现在的PPP主要还是为了降低政府的负债，减少它筹资的压力。在整个PPP框架里面，它建立社会资本独自或者与政府共同成立特别目的的公司，就是我们通常说的SPV公司，进行公司的建设和运营合作项目。这个特别目的的公司，通常我们以前讲的就是项目公司，投资者对于这个项目公司，可以通过这几种方式——银行贷款、通过发企业债、通过项目收益债券、通过资产证券化等市场化的方式举债，并承担偿债责任。

　　所以意图就特别明显，就是说政府的方向它是想干什么?它就是想利用民营资本来做它原来承担的基础设施的任务，然后让这个债务不需要用政府来承担。政府是通过这样的模式来减低自己直接的负债。它说得特别清楚，就是说以这种PPP运作模式成立的这些项目公司，就是特别目的的公司，SPV公司，因为这个项目所形成的债务不属于政府债务，也不属于政府的或有债务，那它跟政府是相关的吗?它怎么来处理这个事情呢?它的说法是纳入政府的举债融资机制。就是说，它跟它是相关的，但它不是直接的负债，也就是说，如果你需要政府补贴的，那么就政府补贴，而且政府和社会资本合作项目中的这种支出，是纳入相应的政府预算管理的。所以，它用这样的方式来解决政府举债的问题。所以我经常说，有大收益，一定是伴随着大的风险。这个，我们是很难去避免的，特别是这种很热的领域。

　　我认为，接下来PPP的操作，机会是有的，但是要比以前更加慎重，而且更讲求专业性，这样才能做得好PPP项目。

　　我们来看一个例子，就是北京地铁四号线的PPP案例。为什么选它?其实这让我联想到去年北京地铁四号线因为调价引起了很大的轰动。因为北京的地铁过去都是两块钱随便坐，就是你只要给两块钱，在地铁里面你随便坐到哪里都可以的，非常便宜。当时地铁四号线投入运行的时候，即2009年投入使用的时候，得到了很多非常赞的声音，它投入那么大，投入一百多亿，而且是公私合营的方式，它竟然还是两块钱的票价，当时得到了很多舆论的赞赏，但到了去年，因为它的运营、人流量等等原因，它的特许公司是亏钱的，所以他们就调了价，不是按两块钱来做，而是按你坐的路途的长短来收费，这是北京首例按你坐的路途长远来收费的地铁路线，所以引起了社会舆论非常大的震动。

　　本来想截屏给大家看的，但因为我不太会用我的苹果电脑，所以我截不了屏。它的意思是说，四号线在去年的时候每卖一张票是要亏本的，要亏一块多钱。大家可以看到，它每卖一张地铁票，要亏损1.43元，这个亏损额度是非常大的。为什么这样说?因为地铁四号线的案例里面有详细人流的估算，是一天八十几万人。如果卖1张票亏1块多，那这个亏损数量是非常巨额的。但这种公共设施的调价又是需要进行论证的，还要进行听政。它的流程别特别复杂，并不是说你按合同就可以进行调价的，所以涉及的面非常广。因为，根据合同，是有调价的机制，但是是否调价或调成多少，还要跟各方面进行沟通，调价的时间非常长，流程业特别麻烦。当时从它亏损到可以调价，中间经过的过程非常长。

　　在这个案例里面我们也看得到，其实北京的财政部门对轨道交通的补贴是非常巨额的。我们查到一个数据，在2013年1月份，北京市财政局在市人代会上透露，他们2012年轨道交通的补贴投入是3.69亿元，所以住在北京的居民是非常有福利的，因为用财政来补贴他们坐地铁，有这么好的地铁的票价。

　　在这个案例里面，如果没有采取PPP模式，可能这种调价就不存在，反正不够的地方，你政府补贴就行了，但因为涉及到特许经营方，本来这是要由特许经营方来承担的，它承担不了，所以这时候就要启动调价机制。这从另外一个角度说明了PPP模式的好处，就是还是用市场来解决问题，而不是把所有的问题都推给政府。

　　这个案例我给了大家，我就不细讲了，其实我想讲的是，地铁四号线这个案例对我们国家轨道交通的发展是有深远意义的，为什么?因为地铁四号线是有香港地铁的介入的，它使得这个案例有重大的意义。我们都去过香港，你会发现香港地铁的开发和我们内地是不一样。香港是以交通来引导城市开发的，就是说它的地铁建设是与城市开发连接起来的，它不仅是说，你地铁开发好了以后，在地铁站的旁边来建楼、卖楼，还有地铁商铺的商机。香港地铁整合了所有的商业因素，让地铁建造的价值充分出现出来。它结合地铁上盖的物业，还结合了地铁里面很多商铺，还有地铁里面的广告，所有运营都是收钱的。大家到了香港地铁，你就会发现，其实香港地铁的商业运用是淋漓尽致的。它里面的商铺其实生意都非常好，因为有人流，而且它的通道也建设得非常好。所以使得香港的这种建设模式的压力很小。港铁不仅仅是参与地下部分的运营，而且还参与了地上物业的开发。

　　但你们看到我们内地很多的地铁站，其实它的利用率非常低，特别是它对通道的利用、商铺的利用，而且地铁上盖物业都利用得很少，特别是在广州，我最熟悉的是长隆地铁站，就是三号线上面的一个站。我很少坐地铁，但我和我女儿坐过几次，我们发现，从地铁里面钻出来，外面是光秃秃的，特别是长隆地铁站，我们比较熟悉。如果当时三号线的建设是结合了地铁上盖物业来开发的话，整个结果是完全不一样的。我们从长隆地铁站出来的时候发现，它里面的商业气氛很窄，那么大的人流，没有好好利用，确实非常可惜。

　　北京四号线因为港铁介入以后，现在有很多城市的轨道交通开发模式就向港铁学习。最近我们听到的一些大型轨道项目都有这种想法，学得最好的就是深圳的轨道交通。深圳最新的几条线都采用港铁模式，就是跟地铁的上盖物业开发结合起来一起做，但因我们的交通部门和国土部门是条块管理的，在这个借鉴的过程中跟港铁模式还是有很大的不一样，这是后话了。以后有机会再进一步沟通。

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