不搞“大水漫灌”：基础建设补短板 考验地方资金平衡术

发布日期：2018-09-30来源：网络来源编辑：张世辉

[摘要]

　　 近一段时间以来，各地发改系统根据中央要求紧急召集各部门梳理、统计和上报“亿元以上项目”（停建、缓建的需写明原因），但地方积极性并不高；江苏某市原有155个PPP项目，但经发改委根据中央精神严格审查，发现只有14个符合要求。在此情况下，相对应的融资额从近万亿调整减少到1000多亿。 “就在9月初，我们正式走完了流程，按中央要求把借的钱结清了。”9月底，江苏某市发改委副主任对21世纪经济报道记者说。

　　 借钱的是地方城投平台，放贷的是某政策性银行。贷款总量约30亿元，贷款项目是城市规划中的重大基础设施项目高架桥。

　　 提前还款是因为今年7-8月，中央巡视组在例行检查时发现，该市地方债负债率碰触预警红线，因此直接叫停这一项目，并且要求地方政府在第一时间内筹资还款。

　　 今年年初，该高架桥项目由地方政府授权地方城投公司代建，是目前当地投资总量最大的基建工程，并和上述政策性银行签订了100多亿元的贷款协议，其中第一期为30亿元左右。

　　 据21世纪经济报道记者了解，该市通过出让3个地块筹资还款。不过，考虑到当前形势，这是一次“特事特办，下不为例”。

　　 鉴于当前的宏观经济形势，在出口和消费作用有限的情况下，稳投资仍是保持经济平稳健康发展的抓手之一。

　　 7月31日的中央政治局会议指出“加大基础设施领域补短板的力度”，7月23日的国务院常务会议亦提出，“加快今年1.35万亿地方政府专项债券发行和使用进度，在推动在建基础设施项目上早见成效。”但与此同时，坚持不搞“大水漫灌”式强刺激也被反复提及。

　　 面对中央释放的“稳投资”信号，在地方债务水平持续被严控的前提下，地方政府如何落实？基建力度能否再次恢复？金融机构如何满足融资平台的合理需求？

　　 地方期待操作细则

　　 “压力空前。”江苏多个地方政府发展与改革委的负责人对21世纪经济报道记者表示。

　　 一方面，中央提出的“三大攻坚战”（防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治）要求严格；另一方面，加大基础设施领域补短板的力度，仍需要精准的资金投入。

　　 以上述高架桥基建项目为例，由于地方政府难以吃透“在建基础设施项目”的准确定义，因此，城投平台、金融机构之间怎样配合，是采取积极推进措施还是“稍等片刻”，这对地方政府是个考验。

　　 据21世纪经济报道记者了解，近一段时间以来，各地发改系统根据中央要求紧急召集各部门梳理、统计和上报“亿元以上项目”（停建、缓建的需写明原因），“我们下发了通知，但下面不太愿意把项目报上来，特别是城投公司没有动力。”某东部城市发改委人士表示。

　　 从流程看，城市要上报省级，再等待省级意见。但这一梳理和反馈，到底在哪个时间点完成，目前没有具体说明。

　　 一位西部地区官员告诉21世纪经济报道记者，当地的公路、民航等传统基建领域的投资高峰期已然过去，当前很多项目进展缓慢的主要原因是配套资金到位不及时。一旦银行贷款量得到释放，当地基建投资增速回升不成问题。

　　 但是，从财政角度看，江苏某市财政局预算处人士对21世纪经济报道记者表示，当前有收益的项目较少，而没有收益的项目暂时不能和金融机构合作，必须防止地方债务风险扩大。

　　 从实践看，对于没有收益的项目，哪些类别必须保，哪些类别可暂缓，如何分类处置，由于缺少操作细则，故此地方政府采取“观望”态度。“在政策不明朗的情况下，只能继续等待，因此大家宁愿少报。”有发改系统人士表示。

　　 事实上，地方财政加杠杆空间较为有限。

　　 从记者采访的几个地区来看，财政支出60%-80%要用于最基本的保民生。而财政确保在建项目的资金来源主要是“财政预算、银行贷款、发债”。

　　 “根据上级安排，现在财政最大的一笔支出是已投入使用的国家级重点工程过江隧道的还债，每年支出需要大几十亿元。”某国家级新区财政局人士告诉21世纪经济报道记者。

　　 至于发债则需要根据负债率来测算，由于负债率有严格限制，因此空间不大。当前，资金能适度宽松只有期待金融机构放贷。

　　 记者采访的地方政府人士普遍认为，对存量项目肯定会给予定点和重点支持，但绝不会“冲动”。

　　 地方专项债支出加速

　　 根据财政部8月中旬对地方专项债发行进度的要求，各地到9月底累计完成新增专项债券发行比例，在原则上不得低于80%，剩余的发行额度应当主要放在当年度10月发行。

　　 今年上半年的专项债发行进展并不快。一方面，是2018年度发行初始时间点较晚；另一方面，则是部分地区借新还旧，在城投旧债到期日前发行新的专项债进行替代。同时，最基本的民生支出占比较大，部分挤占了基建支出的比例。

　　 目前财政部正在督促地方加快发行地方债。

　　 在8月15日的国新办吹风会上，国家发展改革委秘书长、国民经济综合司司长、新闻发言人丛亮表示，加快今年地方政府专项债券的发行和使用进度，盘活财政存量资金，推动在建项目早日建成、收效，这样对于整个杠杆水平和债务水平缓解也有好处。

　　 但从技术手段上看，专项债的发行是由省级层面代发，但需求则是由省以下政府自行设计提出。

　　 “我们会根据地方经济总量、增速情况、财力水平等指标设定量力而行的项目，然后上报省级相关部门，由省级相关部门根据具体项目再协调核定分配。”某地方发改委人士对21世纪经济报道记者表示。

　　 以上述高架桥项目为例，因属省、市政府共同认定的重大基础设施，可以原则上在不影响城市整体规划的前提下，将涉及到的临近土地进行商业开发。

　　 换言之，为确保项目的正常推进，该市政府已经使用部分专项债继续建设，只不过从记者的实地采访看，工程进展已不是过去那种“机器轰鸣、日夜赶工”的状态。

　　 这种灵活安排专项债的做法已在实践中成为通用。据21世纪经济报道记者了解，江苏多地涉及到的重大基建使用的专项债，并不局限于土储、收费公路和棚改项目。

　　 而省级层面为落实中央精神，要求地方就支出进度和项目进展都要进行统一上报和通报，对于落后者在年底考核中“一票否决”。

　　 PPP项目上“紧箍咒”

　　 21世纪经济报道记者在采访中获悉，在财政系统对财政部PPP项目库进行清理后，国家发改委也着手对今年5月之前纳入PPP项目库的项目进行严格梳理。

　　 在以往的实践中，不少PPP项目导致了地方政府的隐性债务增加，但中央明确要求政府不允许新增隐性债务。据了解，各省级部门对PPP项目梳理的牵头单位不尽相同，有发改系统牵头，有财政系统牵头，有同时“双牵头”。

　　 江苏某市发改委人士告诉21世纪经济报道记者，全市原有155个PPP项目，但经发改委根据中央精神严格审查，发现只有14个符合要求。在此情况下，相对应的融资额从近万亿调整减少到1000多亿。

　　 “我们已把清理的情况依程序上报，但怎么调整，目前还没有收到上级的反馈。”上述发改委人士表示。

　　 城投公司是各地PPP项目的主要参与方之一。江苏某市城投集团投融资部总经理助理对记者表示，目前最期待的政策是，过去对融资平台贷款的银行提供转续贷。但农行某分行副行长则告诉记者，从操作层面看，银行对地方隐性债务的标准判断不一，因此不太敢过于“试水”。此外，银行考核中坚决不允许出现“半拉子工程”。

　　 对银行来说，并不缺乏投放额度，但地产和城投仍受严格管控。目前较为宽松的放贷项目包括：已落地的PPP项目、棚改购买服务、平台公司有现金流支撑的在建项目、列入国家（省、市）专项规划的重大项目，以及涉及乡村振兴战略的项目（必须有现金流，排除没有收益的基建项目）。

　　 不过，尽管各地在加速释放专项债并部分适当用于非公益性项目，但是对基建本身的带动作用有限。有城投企业人士告诉记者，基建投资50%左右来自城投平台，但城投平台目前急切需要银行合理融资。

　　 多个城投公司投融资部人士对21世纪经济报道记者表示，其80%以上的资金来源依靠发债，目前已在尝试和银行谈非标合作（成本约在8.8%上下），并且拉长期限配置，从此前的3年期调整到5-7年。

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